Будущее ДНЯО под вопросом. Никакой принцип международного права не носит абсолютный характер. Политические решения это та сфера, где нет ничего однозначно правильного. Атомная энергия развивается, ядерные технологии совершенствуются. Режим нераспространения подобен вселенной, которая постоянно расширяется, создавая новые звезды.

Джеймс Хэдли Биллингтон в книге “Икона и топор”, взяв за основу Россию, проиллюстрировал, что исторический процесс, исполнен противоречий и парадоксов. Атом (основа ядерного оружия) одновременно сочетает в себе и спасение, и смертельную опасность. Как говорил Парацельс: “все лекарство и все яд, вопрос лишь в мере”. Договор о нераспространении ядерного оружия (далее ДНЯО) очень тактично подходит к вопросу относительно права выбирать тот или иной путь. Для тех стран, чьи представители встали на путь нераспространения, возможно изменение выбора предыдущих поколений при наступлении определенных обстоятельств и после выполнения определенных условий, основанных на принципах разумности и добросовестности. В основу всех действий положен прагматичный интерес. Если выгодно присоединиться к ДНЯО значит нужно это сделать, если интерес говорит об обратном следует, выполнив ряд формальностей выйти из Договора. Никакой принцип международного права не носит абсолютный характер[1]. Политические решения это та сфера, где нет ничего однозначно правильного[2]. Кризис вывел на первый план вопросы рациональности[3]. Сегодня все более можно наблюдать отступление от политики доверия, на смену, которой приходит политика недоверия.

В июне текущего года в Москве проходил ежегодный Международный Форум «АТОМЭКСПО 2010». Задачи решаемые в рамках Форума представляли собой обсуждение актуальных проблем отрасли, учет предложений по укреплению режима нераспространения, озвученных в мае в рамках «Конференции – 2010 г. по рассмотрению действия ДНЯО». Интерес вызывает позиция Петра Щедровицкого (заместителя генерального директора "Росатома"), ответственного в госкорпорации за стратегическое развитие: "Ядерный ренессанс" безальтернативен. Многие другие страны также пересматривают свою стратегию в пользу увеличения доли атомной энергетики. Ведь это единственная технология, которая готова к промышленной реализации. Потому что все остальное - пока только разговоры[4]. Его американский оппонент Б.Обама, заявляет иное: «Большее количество ядерных государств означает большую угрозу для всех нас. Вот, что я скажу как Президент: «Америке необходим мир, в котором не будет ядерного оружия…. Мы будем сотрудничать с Россией для того, чтобы значительным образом сократить запасы нашего ядерного оружия и материалов»[5].

Теоретики не столь оптимистичны, в отличие от политиков. Аналитики FORTIS утверждают: “Кто захочет подписывать пустой чек для ядерной энергетики”[6]? 27 января 2009 г. состоялось заседание Президиума Российской академии наук (РАН). Члены Президиума заслушали научное сообщение “Перспективы укрепления режима нераспространения ядерного оружия”. Доклад РАН подтверждает выводы американских ученых Майкла Леви и Майкла О’Хэнлона сформулированные в исследовании “Будущее контроля над оружием”. Современные государственные системы слабы и не в состоянии гарантировать контроль над режимом нераспространения.

Вопрос о статистике: Nuclear.Ru ("Ядерный сайт") - независимый информационный ресурс, специализирующийся на тематике атомной отрасли публикует результат опросов среди своих пользователей. Общая динамика показывает, что эпитет “Возрождение” (в хорошем смысле этого слова) применительно к атому неуместен:

Из всех гуманитарных дисциплин право – единственная, которая является результатом векового субъективного творчества людей[7]. Самое сложное в определении меры законности это позиция, конкретных людей представляющих свою страну, поскольку человек рефлексивен и склонен к изменению своего поведения. И западные господа, и российские товарищи в момент разработки и позднее при продлении срока действия ДНЯО говорили об одном и том же, но основываясь на разных подходах. Законность это то, что можно защитить то, что защитить нельзя не подпадает под категорию законности. В данном контексте мы будем говорить о праве на выход из Договора и его реализации, которое испытывает деформацию сложившейся за десятилетия практики. Право находит свое выражение в нормах. Норма рассматривается как стандарт поведения, представляющий собой перечень прав и обязательств, которые интегрируют коллективные ожидания относительно адекватного поведения субъектов международного права. Существует две позиции первая, основана на суждениях практиков: нет правовых основ для сохранения базовых конструкций, которые разработаны в ДНЯО. Второй подход, условно теоретический, ссылается на наличие всевозможных детальных регламентов по законному выходу из юрисдикции Договора. Последними не умеют в должной мере воспользоваться, и речь может идти о нормотворчестве, которое не работает. Еще большая регламентация и ограничение права государства в угоду международному регулированию в поисках новых решений не позволит сделать прорыв в вопросе нераспространения.

Как отмечали софисты: “нельзя войти в одну реку дважды”, подобная аналогия применима и к размышлениям о выходе из Договора, ведь выход возможен при наличии главного условия ратификации самого текста ДНЯО. В свое время для участников это был компромисс по принципу “или так или никак”. Плюс к этому возможность войти в историю и получить премию за результативную работу. Наряду с этим Договор позволил утвердить новые правовые нормы, сложившиеся в результате кризиса, и скрепил, таким образом, своей печатью социальное перемирие, заключенное на основе текста договора.

Правовые истины всегда субъективны, а истоки в системах ценностей и обычаях основаны на противоречивых человеческих представлениях о справедливости. Кодексы и Договоры живут полноценной жизнью лишь определенный промежуток времени, они начинают стареть сразу после принятия. Принятие ДНЯО – момент равновесия в жизни международного права, неповторимый, прекрасный, но очень непрочный[8]. Отмечая основные нормативные акты, которыми руководствуются при реализации положений статей ДНЯО, следует упомянуть Венскую конвенцию, 1969; Договор о запрещении ядерных испытаний, 24 сентября 1996 г.; "INFCIRC/153" (информационный циркуляр N 153) типовое соглашение о полноохватных гарантиях для неядерных государств. Наряду с международными нормативно-правовыми актами действуют национальные подзаконные акты. Для РФ в качестве примера может служить государственная программа по развитию российской атомной энергетики (Постановление Правительства РФ от 6 октября 2006 г. №605 «О федеральной целевой программе “Развитие атомного энергопромышленного комплекса России на 2007—2010 годы и на перспективу до 2015 года”).

Юридический статус ДНЯО: договор является, базовым международно-правовым документом. Он юридически закрепил статус ядерных держав за пятью странами – Россией, США, Великобританией, Китаем и Францией. Неядерные государства, не имеют права на создание ядерного оружия.

Экспертные мнения по ДНЯО: неутешительные результаты

В США на протяжении 2009 г. будут реализованы некоторые из положений Доклада «Обезопасить Бомбу-2008» и пояснительной записки «Предотвращение ядерного терроризма: План для следующего президента», авторами которого являются профессор Банн и доктор Эндрю Ньюман. Применительно к вопросу о законности выхода из ДНЯО исследователи дают следующие рекомендации[9]:

·                 Добиваться соглашения по эффективным глобальным стандартам ядерной безопасности, включая выработку плана конкретных мер, которые страны должны принять для выполнения своих правовых обязательств в соответствии с резолюцией Совета безопасности ООН 1540 в целях обеспечения «соответствующей эффективной» безопасности и учёта ядерных запасов.

·                 Инициировать работу для того, чтобы убедить скептически настроенных политиков и ядерных руководителей во всём мире в том, что ядерный терроризм – это реальная и серьёзная угроза, требующая их времени и ресурсов.

·                 Мероприятия, способствующие выполнению указанной работы, представляют собой учебные программы о ядерном терроризме, проверки ядерной безопасности и оценка положений на ядерных объектах государств участников ДНЯО.
Не вступая в дебаты по существу проблемы В.В.Путин (глава правительства РФ) придерживается схожего мнения: “Мы против распространения оружия массового уничтожения по миру. Мы считаем, что это крайне опасная тенденция. Мы будем всячески препятствовать распространению ядерного оружия”[10].

Настоящее перекликается с недавним прошлым и крайняя обеспокоенность ситуацией не утрачивает своей актуальности. Ханс Бликс (бывший многолетний директор МАГАТЭ) указывает: “Обзорная конференция 2005 года это провал”. Пан Ги Мун (генеральный секретарь ООН), косвенно подтверждает общее мнение относительно конференции по ДНЯО 2005, которая «завершила свою работу с неутешительными результатами». Позиция РФ и США ориентация на результат. Мы отвергаем мышление по принципу «игры с нулевой суммой»[11]. Мы подтверждаем нашу неизменную поддержку Договору о нераспространении ядерного оружия и приверженность его укреплению. Мы будем сотрудничать в подготовке и обеспечении успешного результата Обзорной конференции ДНЯО 2010 года.

Национальные особенности находят свое выражение в экспертных мнениях, отличительной чертой американской стороны в вопросе нераспространения ОМУ выступает прагматизм, включающий в себя стремление добиться максимально выгодного решения в минимальный срок при частичном упрощении сути проблемы. Британские переговорщики идут по пути баланса интересов заинтересованных сторон; французы не забывают свои собственный бонус, от решения вопроса о нераспространении; итальянцев отличает динамика и мобильность, в сочетании с желанием быстрее закрыть вопрос.

Каждый из участников Договора демонстрирует взаимное волеизъявление, закрепляемое в виде официального присоединения, выражающее намерение породить для себя соответствующие права и обязанности в вопросе нераспространения ОМУ. Договор (применительно к данной проблематике) - это соглашение нескольких государств об установлении, изменении или прекращении международных прав и обязанностей.

“В порядке осуществления своего государственного суверенитета”. Порядок определяется, как равновесное, налаженное состояние системы государственного управления. Государственный суверенитет подразумевает верховенство государства в пределах собственных границ и его самостоятельность в международных делах. Осуществление изменений представляет собой сложный комплекс процессов и процедур, направленных на внедрение и проведение перемен в системе международных отношений.

“Право выйти из Договора” предусматривает свободу в принятии решения о выходе из юрисдикции ДНЯО, руководствуясь при этом правилами о денонсации, под которой понимается правомерное одностороннее прекращение договора на условиях, в нем предусмотренных. Выход из Договора освобождает участника от обязанности выполнять его в дальнейшем, но не влияет на права, обязательства или юридическое положение, возникшие в результате выполнения договора (п. 1 ст. 70 Венской конвенции).

“Cвязанные с содержанием настоящего Договора Исключительные обстоятельства”. Теоретики права разработали концепцию "исключительных обстоятельств", согласно которой за основу взят момент, когда принимается политическое решение в ситуации, не регламентированной обычными юридическими нормами. Развивая представленную идею можно утверждать, что решение, не основывается ни на чем ином, кроме как на политическом волеизъявлении определенной группы. Мнение о народном суверенитете, ограниченном правами и сводами человека и гражданина, для юриста достаточно наивно и неверно[12]. Правовые истины всегда субъективны и методология берет за основу принцип “так было принято”, но мы должны реагировать по-новому. Прекращение договоров в силу исключительных обстоятельств может быть проиллюстрировано в оговорке о неизменности обстоятельств – “Oresus Sic Stantibus”. Если тот порядок вещей, который был необходимым условием самого трактата, изменился с течением времени, так что исполнение трактата делается неестественным и бессмысленным, то высказано ли это условие или молча подразумевалось, трактат теряет свою обязательную силу[13]. В широком смысле за которым как за ширмой можно многое спрятать исключительные обстоятельства понимают как безопасность страны.

“Поставили под угрозу” В теории права “концепция угрозы” подразумевает наличие такого состояния, когда государственные управленцы поставлены перед необходимостью выбрать одну цель из двух, причем каждая из них представляется одинаково жизненно важной для нормального функционирования страны. Предпочтение одной цели означает отказ от другой, которая не менее насущна, чем та, которой было отдано предпочтение. Угроза - выраженное намерение нанести физический, материальный или иной вред какому-либо лицу или общественным интересам. Перечень событий подпадающих под состояние угрозы является открытым: катастрофа, крупное стихийное бедствие, эпидемия, массовое отравление и т.д..
“Высшие интересы страны”. Отвечая на вопрос, что представляет собой содержание термина: “интерес” можно основываться на понимании последнего применительно к возникновению ответственности перед третьими лицами в вопросе нераспространения ОМУ.

Процедурные вопросы выхода из Договора зафиксированы cт. 10 ДНЯО и ст.54 Венской конвенции, 1969: А) в соответствии с положением договора Б) с согласия всех участников. Ст.65 Конвенции описывает процедуру выхода как уведомительную при наличии двух вариантов: А) если нет возражений участников Б) при возражении участников. Перечень документов для выхода изложен в ст.67 Венской конвенции, 1969.

Уведомительный порядок: за три месяца до выхода из Договора государство информирует всех: участников Договора и Совет Безопасности ООН. В уведомлении должно содержаться заявление об исключительных обстоятельствах, которые он рассматривает как поставившие род угрозу его высшие интересы.

Вопрос о сроках. Действие ДНЯО во времени определяется правовым институтом сроков. Последние являются обстоятельствами, влекущими определенные правовые последствия. Наличие в тексте п.2 ст.10 Договора предполагало, что на протяжении четверти века международное сообщество сможет создать постоянный, а не временный механизм предотвращения атомной угрозы. Продление срока действия договора на очередной временной интервал продемонстрировало, что работа над текстом все еще ведется.

Договор не предусматривает создание специального органа для обеспечения соблюдения ДНЯО. Совет управляющих МАГАТЭ, является таким органом. Полномочия последнего представляют собой:

Ежегодно МАГАТЭ публикует доклад об осуществлении гарантии "Safeguards Implementation Report"[14]. Выводы о том, обнаружило в течение годичного периода МАГАТЭ нарушения или нет. Вывод: по оценке МАГАТЭ "не было обнаружено свидетельств переключения, поставленного под гарантию ядерного материала или использования не по назначению установок, оборудования" и т.д.

Реализация правовых норм на примере эволюции ДНЯО может быть рассмотрена как процесс, состоящий из трех стадий: возникновение нормы, ее распространение и после достижения некоторой критической точки окончательная адаптация. В нашем случае интерес вызывает адаптация ст.10 Договора к современным условиям. Запрет на выход из ДНЯО. Внедрение идеи противоречит суверенитету государств и идет вразрез со сложившейся общей международно-правовой практикой. Иной путь обязать страны, выходящие из ДНЯО, отказаться от преимуществ, приобретенных ими, возвратить поставщикам ядерное оборудование, материалы и технологии. Запрет любых поставок ядерных технологий и материалов государствам, вышедшим из Договора или не участвующих в нем и не принявшим всеобъемлющие гарантии МАГАТЭ. Как кардинальное средство борьбы против осуществления возможностей предоставленных ст.10 ДНЯО применение военной силы против стран, покинувших договор.

Пятнадцать лет назад был опубликован доклад Службы внешней разведки РФ (далее СВР) посвященный проблеме применения ДНЯО и возможным сценариям развития ситуации в данной области. Применительно к вопросу о законности и рациональности выхода из Договора допустимо приложение нескольких вариантов развития ситуации[15]. Порядок осуществления государственного суверенитета в вопросе выхода из ДНЯО может идти по одному из следующих направлений:

Во-первых, бессрочное продление Договора лишает смысла совершать кардинальные шаги по выходу из Договора, более прагматично использовать международный шантаж или говоря языком бизнеса “наводить правильную движуху” создавая видимость попыток выйти из под юрисдикции ДНЯО для достижения целей связанных с усилением авторитета национальных элит внутри отдельно взятого государства.

Нельзя исключать, что ряд государств может пойти по пути отказа от любых достигнутых ранее соглашений, следствием этого будет деформация иных гласных и негласных договоренностей. В качестве примера Договор о всеобъемлющем запрещении ядерных испытаний, вопрос переговоров о прекращении производства расщепляющихся материалов для целей оружия и других взрывных устройств. В данной связи интересна позиция, которую занимают в Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом»: “Из кризиса крепкие парни выходят еще крепче”[16]. За создание новой системы косвенно выступает и Великобритания. “Мы должны создать новую международную систему помощи странам, в которых нет ядерной энергетики” - заявил премьер-министр Великобритании Гордон Браун, выступая 17 марта на открытии международной конференции «Nuclear Fuel Cycle Conference» в Лондоне[17].

В-третьих, нельзя нарушить то, что ты не обязан исполнить. Договор должен соблюдаться, но если его нет, значит можно продолжать жизнь вне ДНЯО. В мире существует группа государств, разрабатывающих свои военные программы и в этой связи принципиально не присоединяющихся к Договору. Используя свое неучастие в ДНЯО, такие страны на практике получили косвенный доступ к ядерному оружию и стремятся с этой позиции решить собственные региональные проблемы, тем самым, повысив собственную значимость на мировой арене. Перефразируя ответ И.В.Сталина на желательность учесть позицию ряда государств, можно процитировать: “А сколько у этих стран потенциальных ядерных боезарядов”.

В-четвертых, по общему правилу заключенные договоры должны исполняться надлежащим образом исходя из тех условий, которые зафиксировали в соглашении сторон. В некоторых случаях, обусловленных динамикой международных отношений и принципом свободы договора стороны вправе изменить условия заключенного договора. Возможна жесткая формализация и повышение политической значимости процедуры выхода из Договора. Все это может быть выражено в технике исполнения, когда заявление государства о предстоящем выходе из ДНЯО должно стать поводом для интенсивных проверок со стороны МАГАТЭ на предмет возможных нарушений. Следующим шагом должно стать проведение внеочередной конференции стран - участников ДНЯО для рассмотрения мотивировки выхода из Договора и, в случае признания несоответствия этой мотивировки ст.10 или невозможности решить проблему без выхода из Договора; незамедлительной передачи вопроса на рассмотрение СБ ООН в рамках Главы VI статьи 41 Устава ООН[18].

Резюме: подводя итоги можно констатировать, что ДНЯО – это гибкий договор. В современном динамичном мире право нуждается в гибких нормах. Важна правильная мотивация (“blackmail” национальных элит), при которой возможен баланс интересов сторон в вопросе нераспространения. По заявлению одного из ведущих мировых игроков в системе международных отношений Пан Ги Муна: «Мощный дух компромисса и сотрудничества привел к важным договоренностям в деле построение безопасного мира»[19]. Отдавая предпочтение закулисным сделкам, а не широким публичным жестам карьерный дипломат из Южной Кореи в 2010 г. сделал акцент на твердости обещаний, направленных на создание в регионе Ближнего Востока зоны, свободной от оружия массового уничтожения и средств его доставки. Нужно заинтересовать тех людей кто принимает решение о соблюдении требований ДНЯО. При ограниченности ресурсов и необходимости решения глобальной задачи укрепления режима нераспространения, следует внедрять лучшие практики, накопленные при реализации совместных проектов, и брать на вооружение достижения друг друга[20]. “Атомная энергия развивается, ядерные технологии совершенствуются. Режим нераспространения подобен вселенной, которая постоянно расширяется, создавая новые звезды”[21]. Сильной стороной Договора была, есть и остается крепость доктринальных позиций. Как отмечают сотрудники МИДа РФ: “Договор – это проверенный временем документ”.