proatom.ru - сайт агентства ПРоАтом
Журналы Атомная стратегия 2024 год
  Агентство  ПРоАтом. 28 лет с атомной отраслью!              
Навигация
· Главная
· Все темы сайта
· Каталог поставщиков
· Контакты
· Наш архив
· Обратная связь
· Опросы
· Поиск по сайту
· Продукты и расценки
· Самое популярное
· Ссылки
· Форум
Журнал
Журнал Атомная стратегия
Подписка на электронную версию
Журнал Атомная стратегия
Атомные Блоги





PRo IT
Подписка
Подписку остановить невозможно! Подробнее...
Задать вопрос
Наши партнеры
PRo-движение
АНОНС

Вышла в свет книга Б.И.Нигматулина и В.А.Пивоварова «Реакторы с тяжелым жидкометаллическим теплоносителем. История трагедии и фарса». Подробнее 
PRo Погоду

Сотрудничество
Редакция приглашает региональных представителей журнала «Атомная стратегия»
и сайта proatom.ru.
E-mail: pr@proatom.ru Савичев Владимир.
Время и Судьбы

[23/08/2013]     Многострадальная история создания Федерального Закона о ядерном оружии

Субъективные воспоминания участника процесса с упоминанием и опорой на конкретные факты

От редакции. Поскольку нас интересует проблема безопасности ЯО и её законодательного регулирования, О.Двойников обратился к своему давнему знакомому, также выпускнику Физтеха УПИ, Г.А.Новикову с предложением поделиться воспоминаниями об участии в разработке закона о ЯО и взглядом на перспективу дальнейшего продолжения этой работы, которые и предлагаются читателям сайта для ознакомления и делового обсуждения действительными участниками прежних разработок, кровно заинтересованными  в выходе закона.


Каждый имеет право на собственное мнение, а не на собственные факты.
Дэниел Патрик Мойнихан, сенатор Нью-Йорка

1.  Предисловие

В последние годы мне порой приходится возвращаться к делам давно минувших дней, когда я с энтузиазмом вновь назначенного начальника только что созданной (по инициативе теперь уже легендарного  начальника 5 ГУ МСМ Г.А.Цыркова и будущего академика РАН Главного конструктора ЯЗ Б.В.Литвинова) Отраслевой лаборатории надзора (Приказ Министра Среднего машиностроения об организации отраслевой лаборатории от 13.02.87г.) вместе с первыми сотрудниками лаборатории активно погрузился в системный анализ обеспечения безопасности ЯЗ и ЯБП в процессе их создания, а затем и эксплуатации.

Чернобыльская авария и вызванное ей обострённо-придирчивое  отношение к обеспечению ядерной и радиационной безопасности, межведомственные комиссии высочайшего уровня по проверке безопасности создания и эксплуатации ядерного оружия в СССР и межправительственные соглашения СССР и США по обсуждению проблем безопасности ЯО и сотрудничеству в этой сфере показали необходимость разработки ядерного законодательства, регулирующего отношения в области использования атомной энергии в гражданских и военных целях и существенных изменений в государственной системе обеспечения ЯРБ.

ОЛНСБ вместе с другими предприятиями ЯОК активно включилась в эти процессы, приняла самое деятельное участие и даже проявила инициативу в разработке целого ряда нормативно-законодательных документов, встраивающихся  в Государственную  систему обеспечения безопасности ЯО (ГСОБ ЯО) и Комплексную систему стандартизации для обеспечения безопасности ЯО (КСОБ ЯО).

 Мы были довольно  молодыми энтузиастами и самонадеянно  рассчитывали справиться с этими, как оказалось, грандиозными задачами в ближайшее время, в течение буквально нескольких лет.
Сегодня, спустя более 20 лет можно сказать, что мы все, я имею в виду ЯОК в целом, а не только сотрудников ОЛНСБ, довольно много сделали из первоначально задуманного, но далеко не завершили работу, а главное, по большому счёту,  не добились принятия ни концепции ядерного права, ни формирования его стройной и цельной  структуры, ни принятия закона о ЯО в любом его названии, как это планировалось ранее.

Объективно я  не могу и не хочу сказать, что в СССР плохо обеспечивали безопасность ЯО и плохо обеспечивает теперь Россия. Напротив, по аварийности непосредственно с ЯО исторически мы выглядим гораздо лучше США.

Я не собираюсь здесь подводить какой-то итог законотворческой деятельности в сфере ЯОК. Но вот опять на высшем государственном уровне в очередной раз принято решение о разработке закона, регулирующего отношения в сфере использования ядерной энергии в военных целях и уже пора завершать эту работу безоговорочным исполнением принятого решения.

Мои коллеги и я, ранее участвовавшие в предыдущих аналогичных работах, в текущем году и в предыдущие годы неоднократно публично высказывали свои взгляды на эту проблему, впрочем, без особого успеха. И я решил вспомнить, как организовывалась и велась разработка законодательных актов, не приведшая к положительному результату, очевидно в силу различных ошибок и недостатков, но, тем не менее, позволившая наработать определённый полезный материал.

Мне очень хочется, чтобы новые разработчики нормативно-законодательных актов избежали наших ошибок и разработали законодательные акты, которые будут приняты обществом и  Государственной Думой, подписаны Президентом России и создадут наконец твёрдый законодательный фундамент деятельности ЯОК и обеспечения национальной ядерной безопасности.
А для этого, видимо, будет полезно кратко напомнить подход США и рассмотреть некоторые события и факты из процесса разработки законодательных актов о ЯО и ЯОК в СССР и в Российской Федерации.

2.  Подход США к законодательному регулированию деятельности ЯОК

Впервые в мире закон об использовании атомной энергии был принят в США в 1946 году вскоре после проведения первого испытательного взрыва атомной бомбы на полигоне США 16 июля 1945 года и атомной бомбардировке японских городов Хиросима и Нагасаки  в августе 1945года.

Закон принимался в острой политической борьбе и стремлении военного ведомства США к доминированию в процессе использования ядерной энергии, естественно, в военных целях. В Конгресс США было подано два законопроекта: билль Мэя-Джексона со стороны военного ведомства и билль Мак-Магона, принятый Конгрессом и передавший опытно-конструкторские работы по атомному оружию из Манхэттенского инженерного округа армии  вновь учреждённой независимой гражданской Комиссии по атомной энергии (КАЭ) и  установивший гражданский контроль над атомным оружием. Однако, в принятом «Законе об атомной энергии 1946 года» были учтены и интересы военного ведомства, а в работе КАЭ предусматривалось участие представителей армии.
 
Одновременно США была предпринята попытка возложить на ООН международный контроль над атомным оружием, что в тех условиях означало фактический диктат США как единственной ядерной державы. Это противоречило интересам, в первую очередь, СССР и потому  было заблокировано (более подробно это рассмотрено в статье /1/ на основе обзора литературы, указанной в статье, и упоминается ниже).

«Закон об атомной энергии 1946 года» дал широкие полномочия руководителям ядерного оружейного комплекса США. Направленный на достижение первостепенной задачи национальной безопасности, этот комплекс занимался проектированием, разработкой, производством, накоплением запасов ядерного оружия и обеспечением его безопасности. Сам комплекс состоял из отдельных объектов с разными целями и различными взаимоотношениями  между ними и правительством. Создание каждого объекта диктовалось политической и общественной обстановкой в послевоенном американском обществе.

Закон сосредоточил государственный контроль над атомной энергией, отдав предпочтение гражданским организациям перед военными, создав три объединения по управлению этим процессом. Комиссия по атомной энергии получила фактически монопольный контроль над атомной энергией в Америке.

В рамках этого административного устройства лаборатории, образованные во время второй мировой войны для ядерных исследований и производства оружия, в дальнейшем объединились с рядом новых объектов. К началу 50-ых годов определилась общая структура предприятий ядерного оружейного комплекса (ЯОК) США.

Система национальных лабораторий, которая родилась в послевоенную эпоху, в соответствии с действующим законодательством была прочно основана на уверенности, что научные и технологические ресурсы должны подготавливаться и поддерживаться федеральным правительством, готовым обеспечить их функционирование в критических ситуациях. Такие лаборатории отличались  от большинства других научно-исследовательских организаций в США – они являлись полной собственностью федерального правительства США, но управлялись коммерческими фирмами по контрактам подрядчиков с правительством.

За прошедшее время происходили определённые изменения как в государственной политике США и законодательстве в отношении ЯОК, так и в структуре ЯОК США, который неоднократно подвергался реформированию.

Ядерный оружейный комплекс США и сегодня является важным компонентом атомной промышленности страны. Он представляет собой сеть взаимосвязанных объектов: научно-исследовательских учреждений (лабораторий), испытательного полигона и производственных предприятий, предназначенных для разработки, испытаний и производства ядерных боеприпасов (ЯБП), поддержания их в боеготовом состоянии в течение срока службы, демонтажа снимаемых с вооружения образцов, а также для производства специальных ядерных материалов (уран- 235, плутоний-239, тритий, дейтерий и литий-6).

На ЯОК  США, помимо оружейной проблематики, возложена также разработка судовых ядерных реакторов и осуществление программ в области нераспространения ядерного оружия.

Среди важнейших нормативно-правовых актов, принятых в США за истекшие годы, отметим Закон США об администрации по национальной ядерной безопасности, принятый в 2000 году, которым пересмотрена роль министра энергетики в структуре руководства ЯОК, и Закон США об использовании атомной энергии в военных целях, который был принят в 2003 году. Этими законами руководство ядерной оружейной деятельностью в США возложено на Национальную администрацию  по ядерной безопасности США (ННСА), которая была создана в соответствии с законодательным актом Конгресса от 1 марта 2000 г. в рамках Министерства энергетики.

В настоящее время по инициативе Конгресса США в американское законодательство внесены изменения с целью повышения эффективности использования научного и производственного потенциала ЯОК США для обеспечения комплексных задач национальной безопасности. Изменения обусловлены принятием закона о финансировании на национальную оборону США на 2013г. и затрагивают  указанные выше законы: закон по атомной энергии, закон об использовании атомной энергии в военных целях, закон о Национальной администрации  по ядерной безопасности США.

Обратим особое  внимание  на изменение терминологии и статуса организаций в сфере использования ядерной энергии, в частности замену терминов:

-«ядерный оружейный комплекс» на  термин «отрасль ядерной безопасности», который означает физические объекты, технологии и человеческий капитал лабораторий национальной безопасности и объектов по производству ядерного оружия;

-«ядерные оружейные лаборатории» на «лаборатории национальной безопасности», при этом приведен перечень лабораторий национальной безопасности, а также перечень объектов по производству ядерного оружия, а на самом деле – по производству ЯЗ и ЯБП.

В соответствии с современным американским законодательством окончательные решения по вопросам развития и политики в области ядерного оружия США принимает Президент страны, который утверждает основные программные документы: «Стратегия национальной безопасности», «Обзор состояния и перспектив развития ядерных сил США», ежегодный «Меморандум по ядерному оружию».

Задачи поддержания ядерного арсенала и, при необходимости, создания нового ядерного оружия, решаются Министерством энергетики США с задействованием находящегося в его ведении ядерного оружейного комплекса - отрасли ядерной безопасности.

Непосредственно ядерно-оружейной деятельностью руководит управление оборонных программ ННСА, которое, по сути дела, является основным руководящим звеном ЯОК в системе Министерства энергетики США. Управление в государственном масштабе осуществляет планирование, контроль и руководство научными исследованиями, разработками, испытаниями, производством (воспроизводством) ядерного оружия, а также оснащением ядерными боеприпасами носителей ядерного оружия. Оно также несет ответственность за производство специальных ядерных материалов для ядерного оружия.
Схема руководства ЯОК США приведена на следующем рисунке


Рис.1.
Можно отметить высокую степень завершённости атомного права США, хотя в структуре ЯОК и системы его управления и происходят определённые изменения, соответствующие государственной политике США.

3. О государственном регулировании деятельности ЯОК СССР до Чернобыля
 
Второй страной, добившейся широкого практического использования ядерной энергии также первоначально в военных целях для создания ядерных зарядов (ЯЗ), ядерных боеприпасов (ЯБП), ядерного оружия (ЯО) и ядерных энергетических установок военного назначения (ЯЭУ ВН), был СССР. Однако, в отличие от США, в силу специфики государственного устройства и особой секретности работ в области использования ядерной энергии, государственное регулирование этой деятельности в СССР длительное время осуществлялось секретными постановлениями ЦК КПСС и Совета Министров СССР и другими закрытыми нормативными актами высших органов государственной власти /2,3/.

Тем не менее, СССР после создания собственного ЯОК активно участвовал в создании системы международного контроля  за использованием ядерной энергии и международного атомного права.

В 1956 году в рамках Организации Объединенных Наций было создано Международное агентство по атомной энергии (МАГАТЭ) в качестве ведущей организации по международному сотрудничеству в области мирного использования ядерной науки и технологии для устойчивого развития человечества, предотвращения распространения ядерного оружия и обеспечения ядерной безопасности. В Уставе МАГАТЭ прямо указывается на необходимость контроля  (и на ответственность государства) за использованием специальных расщепляющихся материалов и за специализированными установками, включая ядерные реакторы, а также контроля за  нераспространением ядерного оружия. Соответственно этому МАГАТЭ разрабатывает и принимает целую систему обязательных к применению и рекомендательных документов, регулирующих использование ядерной энергии и обеспечение её безопасности, - систему международного атомного права. Одними из последних документов МАГАТЭ  в области формирования атомного права можно считать Справочники по ядерному праву», изданные в МАГАТЭ в 2006 г. и в 2010 г.
         
Документами, вносящими вклад или даже непосредственно входящими в сферу международного атомного права, видимо являются документы Международной комиссия по радиологической защите (МКРЗ), образованной в 1950 году путем реорганизации Международного комитета по защите от рентгеновского излучения и излучения радия, созданного в 1928 году, а также Научного комитета по действию атомной радиации (НКДАР ООН), образованного в 1955 году ООН для изучения воздействия радиации на здоровье человека и окружающую среду. Указанные международные организации вырабатывают рекомендации для регулирующих органов и органов управления, создающие единую основу для национальных и региональных регламентирующих норм обеспечения радиационной безопасности. 
           
Определённым правовым казусом сегодня представляется, что Советский Союз, входя в качестве члена в указанные организации, ратифицируя и руководствуясь различными международными договорами  в этой области и используя рекомендации международных органов по обеспечению радиационной безопасности при создании национальных и отраслевых нормативно-правовых и организационно-распорядительных документов,  был единственной ядерной державой, которая не имел какого либо публичного законодательного акта, регулирующего государственную политику в области использования атомной энергии вплоть до 1995 года, когда были разработаны и приняты сразу два закона «Об использовании атомной энергии» № 170-ФЗ от 21.11.1995 г и «О радиационной безопасности населения» № 3 – ФЗ от 09.01.1996 г., которые были разработаны под влиянием Чернобыльской аварии.

4. Непосредственное влияние Чернобыльской аварии на атомное законотворчество в СССР
         
Чернобыльская авария 1986г. инициировала принятие постановления Сессии Верховного Совета СССР «О единой программе по ликвидации последствий аварии на Чернобыльской АЭС и ситуации, связанной с этой аварией», в п. 5 которого было предложено внести на рассмотрение осенней сессии 1990 г. Верховного Совета СССР рассмотрение проекта закона об использовании атомной энергии и ядерной безопасности (подчеркнем, что в первоначальном названии проекта была выделена именно ядерная безопасность, как и в большинстве документов МАГАТЭ). Практически на обсуждение были вынесены два проекта законов, подготовленные ГКНТ СССР и Ядерным обществом СССР. 

Надо сказать, что Чернобыльская авария существенно повлияла и на международное атомное право. Наиболее  известным фактом этого влияния является разработка концепции и целого направления в обеспечении безопасности под названием «Культура безопасности».
         
Чернобыльская авария заставила проанализировать опыт эксплуатации ядерных объектов СССР и проверить фактическое состояние обеспечения безопасности на этих объектах. В дальнейшем мы будем рассматривать факты и события, касающиеся только  законодательного регулирования деятельности по использованию ядерной энергии в военных целях и, в основном, с позиций участия в них Отраслевой Лаборатории надзора за специальной безопасностью ЯЗ и ЯБП (ОЛНСБ), руководителем которой я проработал первые девять лет её существования.

В качестве одного из первых актов влияния на ЯОК отметим создание  в 1986 году Межведомственной рабочей группы МСМ и 12 ГУ МО СССР под председательством заместителя Министра МСМ А.Д.Захаренкова и Главного инженера 12 ГУ МО генерал-лейтенанта С.А.Зеленцова (заместитель председателя) для комплексной проверки предприятий ЯОК МСМ, занимающихся разработкой и серийным производством ЯБП, и войсковых частей, эксплуатирующих ЯБП, проведенной в период с июня по  ноябрь 1986 года /3/.
    
Результаты этой работы стимулировали ОЛНСБ на разработку системного подхода к обеспечению безопасности ЯОК и его законодательному регулированию. В частности, в 1987г. на проводимом ОЛНСБ межведомственном совещании были обсуждены предложения по совершенствованию системы обеспечения безопасности (СОБ) ЯБП, которые были поддержаны Начальником 5 Главного управления МСМ (Управление разработки и испытаний ЯЗ и ЯБП) Г.А.Цырковым, являвшимся фактически наставником-куратором ОЛНСБ, научно-методическим руководителем которой был Главный конструктор ЯЗ Б.В.Литвинов.  А в 1989 году произошло три важных события:

- был выпущен проблемный отчёт-предложение ОЛНСБ о концепции обеспечения безопасности ЯБП и ЯО, в котором предлагалось разработать закон о ЯО. Одновременно предлагалось провести разработку системы ГОСТов КСОБ ЯО и включить эту разработку в план стандартизации на 1991-1995гг. Эти предложения были обсуждены в числе прочих на рабочем совещании главных конструкторов   в 5ГУ (под председательством заместителя начальника 12 ГУ МО Е.П.Маслина)  в октябре 1989г. и в целом поддержаны;

- ОЛНСБ получила отчёт НИЦ БТС, содержащий близкие нам  идеи и предложение о создании Государственной системы обеспечения безопасности (ГСОБ) ЯО и её примерную структуру (фактически с этого отчёта началось тесное товарищеское сотрудничество ОЛНСБ и НИЦ БТС, успешно и плодотворно продолжающееся и по сей день);

- в начале декабря 1989г. состоялось заседание коллегии МО СССР, рассмотревшее  состояние обеспечения  ядерной безопасности при эксплуатации ЯБП, результатом которой было решение о разработке проекта Постановления ЦК КПСС и СМ СССР «О мерах по дальнейшему повышению безопасности ЯО»  и внесении на рассмотрение Совета обороны СССР  в первом квартале 1990г. вопроса о состоянии безопасности ЯО /3/. Заседание вели Министр МО СССР Д.Т. Язов и член Политбюро КПСС Л.Н.Зайков; доклады делали начальник 12 ГУ МО генерал-полковник В.И.  Герасимов и заместитель министра МАЭП  В.Н.Михайлов. Г.А.Цыркову и мне довелось не только участвовать в заседании, но и принимать активное участие в подготовке доклада В.Н.Михайлова.
         
В 1990г. ОЛНСБ разработала проект Положения о ГСОБ ЯО и Концепцию обеспечения безопасности. На ближайшем заседании Комиссии по  ЯВБ МСМ  (в дальнейшем секция №3 НТС №2) было  решено создать  рабочую группу  по разработке Положения о ГСОБ ЯО и закона о ЯО.
  
5. О процессе разработки первого закона о ЯО, принятого Государственной Думой
         
В конце 1990г. было принято постановление тогда ещё действовавшего СМ СССР о повышении безопасности ядерного оружия, которым Министерству обороны и Минатомэнергопрому СССР было поручено разработать проект Закона СССР о безопасности ядерного оружия  и представить его в Верховный Совет СССР.
         
Во исполнение этого постановления Решением МАЭП и 12 ГУ МО был создан временный авторский коллектив специалистов – представителей заинтересованных организаций всех министерств оборонных отраслей промышленности для разработки проекта Положения и проекта закона о безопасности ЯО под председательством начальника НИЦ БТС контр-адмирала А.И.Ветютнева.  Первое заседание авторского коллектива по рассмотрению первой редакции проекта закона, разработанного ОЛНСБ, было проведено в ОЛНСБ (во ВНИИТФ). 
         
Разрабатывая проект закона о ЯО, мы, естественно, проявляли интерес к ходу разработки проектов законов об использовании атомной энергии ГКНТ СССР и Ядерным обществом СССР во исполнение упомянутого выше постановления Сессии Верховного Совета СССР, тем более, что в них предпринималась попытка  объединения вопросов безопасности использования атомной энергии в мирных и оборонных целях. В связи с этим мы проанализировали принципиальные особенности и отличия функционирования и подходов к правовому регулированию объектов использования атомной энергии в мирных и военных целях и решительно высказались за необходимость законодательного разделения регулирования этих сфер деятельности /4/.

Было предложено разработать отдельный  специальный «закон о ядерном оружии, отражающий весь процесс разработки, производства, испытаний, эксплуатации и снятия с эксплуатации, демонтаж и разборку  ядерного оружия. Такой закон, в первую очередь, должен осуществлять государственное регулирование производственных взаимоотношений различных участников, задействованных в создании и эксплуатации ядерного оружия в мирное время, определять статус организаций, разрабатывающих и эксплуатирующих ядерное оружие, статус самого ядерного оружия, правовые нормы и взаимоотношения с населением и окружающей средой и, естественно, содержать все необходимые положения для обеспечения безопасности и ответственности за безопасность на всех уровнях вплоть до государственного управления» /4/.
         
Кроме того, мы решительно внедряли системный подход при рассмотрении проблемы обеспечения безопасности ЯО, рассматривая его как подсистему более сложной системы ядерного вооружения /5/:

Рис.2. Основные (с позиций безопасности) элементы структуры системы ядерного вооружения. Для упрощения опущены ряд вертикальных и горизонтальных связей между указанными элементами.
         
В 1991г. было проведено ещё два заседания авторского коллектива и к концу года  была разработана окончательная редакция этого законопроекта, содержащего 48 статей, распределённых по 9 разделам /6/ (но не окончательная редакция закона)  и рекомендовано МО и МАЭП представить его Верховному Совету для одновременного рассмотрения с проектом закона  о безопасности использования атомной энергии. 
         
Дело в том, что происходили неизбежные изменения в составе авторского коллектива. Так в 1991г. в связи с выходом в отставку А.И.Ветютнева председателем авторского коллектива был назначен новый начальник НИЦ БТС капитан первого ранга В.В.Яковлев, а заместителем председателя начальник ОЛНСБ Г.А.Новиков с поручением ОЛНСБ организовать разработку проекта закона. 
         
Кроме того, отношение к этим работам  в разных коллективах было неоднозначным: были сторонники разработки различающихся  текстов закона с различающимися названиями, но были и противники разработки вообще. В связи с этим в институтах создавались различные группы по разработке законодательных документов. Так, например, во ВНИИТФ без участия ОЛНСБ  был разработан другой, но близкий текст закона, что, на мой взгляд, имело положительное значение хотя бы потому, что к разработке закона была привлечена группа разработчиков ЯЗ и ЯБП во главе с академиком РАН Е.Н.Аврориным. 
         
Во ВНИИЭФ был создан авторский коллектив для разработки единой концепции обеспечения безопасности ЯО под председательством Главного конструктора ЯЗ  С.Н.Воронина, в который включили и меня. В 1992г. С.Н.Воронин сделал доклад о разработке этой концепции на заседании НТС №2 (мне тоже довелось выступить на этом заседании по выпущенному в ОЛНСБ отчёту, не противореча уважаемому мною Станиславу Николаевичу по принципиальным вопросам).
         
В целом, такая «конкуренция» была полезна для дела и позволяла найти наилучшее решение, хотя и затягивала сроки и доставляла, порой, некоторые огорчения, соответственно известному изречению: «лучшее – враг хорошего». 
         
Перед  представлением Верховному Совету проект закона  был предварительно  направлен на юридическую экспертизу в Институт государства и права АН СССР (в ходе которой состоялось знакомство и началось многолетнее сотрудничество с ведущим специалистом в области атомного права профессором, доктором юридических наук Иойрышем Абрамом Исааковичем). Закон  был доработан по замечаниям экспертов и признан отвечающим требованиям к документам подобного рода, представляемым на рассмотрение Верховного Совета.
           
Итак, к концу 1991г. были разработаны проекты «Закона СССР об обеспечении безопасности при создании, испытании, эксплуатации и утилизации ядерного оружия» и «Положения о единой государственной системе обеспечения безопасности ядерного оружия».  В начале 1992г. проект Закона СССР был переработан в проект Закона Российской Федерации как правопреемницы СССР в области ядерных вооружений.
 
Пока шла длительная разработка и обсуждение проектов закона об использовании атомной энергии (ГКНТ СССР и Ядерного общества СССР), Верховный Совет РСФСР проявил еще одну чрезвычайно полезную инициативу. Была предпринята попытка системного решения проблемы создания российского атомного права. Для этого  в Верховном Совете  Российской Федерации  совместным Постановлением  от 21.04.1992г. №7.15-27.352 Комитета по вопросам экологии и рационального использования  природных ресурсов (Председатель Комитета В.П.Ворфоломеев) и Комитета по промышленности и энергетике (Председатель Комитета А.Е.Ерёмин) была создана Рабочая группа для разработки концепции и структуры  атомного права России.
 
В состав рабочей группы вошли три народных депутата: Е.К.Нестеров – руководитель группы, Г.С.Калистратов – зам. руководителя и Н.Н.Попков; известный профессор, д.т.н., Заслуженный деятель науки РФ У.Я.Маргулис – зам. руководителя группы; ответственный секретарь – Ю.А.Рогожин, начальник Бюро по информации и связям с общественностью Госатомнадзора РФ и мой замечательный коллега на протяжении многих последующих лет до его безвременной внезапной смерти и ещё 10 членов рабочей  группы (включая меня), с которыми  было интересно и полезно работать и затем  продолжать долговременное сотрудничество вплоть до настоящего времени, в том числе:   метр отечественного и зарубежного атомного права А.И.Иойрыш,  Л.Г.Томашевский – в то время начальник Управления, а затем и начальник самой дружественной ОЛНСБ организации  - НИЦ БТС МО,  Г.А.Тюрин – начальник отраслевой лаборатории ядерной безопасности  Министерства промышленности РФ при ЦНИИ им. А.Н.Крылова. И здесь я выражаю свою искреннюю благодарность всем названным и неназванным членам рабочей группы за полезное и много давшее мне в профессиональном отношении товарищеское сотрудничество.

Рабочей группе было поручено разработать и до 30 июня 1992г. представить  в Верховный Совет Российской Федерации концепцию и структуру атомного права России «в целях подготовки законов и подзаконных актов, регулирующих межведомственные и общественные отношения в области использования атомной энергии в народном хозяйстве  и оборонных целях, а также создания, испытания и обращения с ядерным оружием.»

Мы разработали указанные документы и представили в Верховный Совет РСФСР, но здесь как раз случился ГКЧП и документы «сгорели» в пожаре в Белом доме. Правда, в дальнейшем завершение разработки концепции атомного права было поручено ФГУП «ЦНИИАТОМИНФОРМ», но результаты работы 1998-1999гг рабочей группы сотрудников ЦНИИАтоминформ с участием научного руководителя рабочей группы - заведующего сектором Института государства и права РАН, д.ю.н. Иойрыша А.И. и  ответственного исполнителя - ст.н.с. Института государства и права РАН, к.ю.н. Супатаевой О.А., не были востребованы, а ФГУП в дальнейшем вообще был расформирован.

В эти же и более поздние годы в Минатоме создавались Координационные советы по атомному праву под председательством статс-секретарей – заместителей министра Е.А.Фёдорова в конце 1999г. и В.А.Лебедева в начале 2002г., которым также не удалось внести заметный вклад в разработку атомного права, как отрасли права со своей концепцией и структурой.

В 1993 году решением, подписанным Министром Обороны генералом армии Р.С.Грачёвым и Министром Минатома В.Н.Михайловым была образована комиссия по проведению комплексной межведомственной проверки состояния обеспечения ядерной и радиационной безопасности и физической защиты на предприятиях ЯОК Минатома России  и объектах Минобороны России. В комиссии было образовано 5 групп, результаты работы которых обобщались центральной группой под председательством Г.А.Цыркова, зам. председателя – первый заместитель начальника 12 ГУ МО   И.Н.Валынкин. 
         
Мне довелось работать в центральной группе и непосредственно вместе с полковником 12 ГУ МО  Ю.П.Дубровым подготавливать проект решения комиссии, который затем был направлен в  Правительственную комиссию  по комплексному решению проблем ЯО под  председательством премьер министра  В.С.Черномырдина, созданную  Указом Президента (впоследствии переименована в Государственную комиссию по ЯО). При этой Комиссии был создан НТС под председательством В.Н.Михайлова.    Первым решением Комиссии Министерству Обороны было поручено подготовить ряд проектов Федеральных законов и Указов, направленных на законодательное регулирование деятельности в области ЯО. В этом же году вышло Распоряжение Президента  о государственном вневедомственном контроле за безопасностью эксплуатации предприятий ЯОК и объектов МО.

Как видно, процесс разработки проекта закона о ЯО был сильно растянут во времени, сопрягался с разработкой многих других, названных и неназванных здесь документов Государственной системы обеспечения безопасности ЯО  и стандартов Комплексной системы обеспечения безопасности ЯО, в разработке которых участвовали разные организации ЯОК атомной отрасли,  смежных отраслей и Министерства обороны РФ и большое количество замечательных специалистов, объединявшихся в разные группы.

Вершиной творчества  этих групп и группы с участием автора  по разработке проекта закона «О создании, эксплуатации, ликвидации и обеспечении безопасности ядерного оружия», о чём я могу вспоминать как непосредственный участник, было прохождение его через палаты Федерального собрания Российской Федерации для дальнейшего  официального представления Президенту Российской Федерации.

Проект этого закона, разработанный на основе решения Правительственной комиссии по комплексному решению проблем ядерного оружия от 03.08.94г., попал в Государственную Думу через Комитет по промышленности, строительству, транспорту и энергетике, в котором в конце 1996г. была сформирована рабочая группа под председательством Депутата С.С.Сулакшина по разработке проекта Федерального закона «О ядерном оружии». В эту рабочую группу от Минатома России в соответствии с письмом  Первого Заместителя Министра Российской Федерации по атомной энергии Л.Д.Рябева Председателю Комитета Государственной Думы В.К.Гусеву был включён заместитель начальника Департамента безопасности, экологии и чрезвычайных ситуаций Г.А.Новиков и я  встретил здесь уже хорошо знакомых мне по прежней работе коллег А.И.Иойрыша, О.А.Супатаеву, В.И.Иванова, Ю.А.Рогожина.
 
В результате работы законопроект  впервые был внесен в Государственную Думу РФ 17 июня 1997 года. Авторами законопроекта (субъектами права законодательной инициативы) являлись депутаты Государственной Думы РФ С.С.Сулакшин, В.У.Корниенко, В.В.Тетельмин. Проект закона был принят в первом чтении Постановлением ГД ФС РФ от 24.09.1997г. №1745-П ГД

Закон был принят (одобрен) Государственной Думой РФ 15 августа 1998 года и после ряда согласительных процедур с членами Совета Федерации ФС РФ, был окончательно принят Федеральным собранием РФ 20 мая 1999 года (№3985-ПГД) и в июне 1999 года был отправлен на подпись Президенту России (Б.Н.Ельцину) /7/. Структурная схема закона, содержащего 49 статей в 10 главах, имела следующий вид /2/:

Рис.3. Структурная схема Закона «О создании, эксплуатации, ликвидации и обеспечения безопасности ядерного оружия»

Здесь следует сказать, что это был не единственный разрабатываемый в то время законопроект в области ЯО. Например, на  основании решения расширенного  заседания Коллегии примерно в середине 1998г. было выпущено распоряжение о подготовке законопроекта «О ликвидации последствий создания ЯО». Проект закона был разработан и результаты работы над этим законопроектом были доложены мною на заседании Коллегии Минатома в конце мая 2000г., но дальнейшая работа не получила в то время необходимого продолжения, хотя интерес к ней проявился спустя примерно 10 лет.

Представляет интерес общая структурная схема нормативных документов по безопасности ЯО на тот момент времени /2/:

Рис.4. Структурная схема нормативных документов по безопасности ЯО

И для сравнения со схемой руководства ЯОК США приведём структурную схему для ЯОК России /8/ и расшифруем используемые в ней аббревиатуры:
-УЯРБ – Управление ядерной и радиационной безопасности;
-УРЯБП – Управление разработки (и испытаний ЯЗ и) ЯБП;
-УПЯБП – Управление (серийного) производства ЯБП;
-УПЯМ – Управление производства ядерных материалов;
-УЗИЯМО- Управление защиты информации и ядерных материалов;
-УГН ЯРБ МО – Управление государственного надзора за ядерной и радиационной безопасностью (в ЯОК) МО /3/.

Рис.5. Структурная схема надзора за безопасностью ЯЗ, ЯБП на предприятиях ЯОК.

6. О возвращении закона Президентом России в Государственную  Думу и дальнейших неудачных попытках разработки закона

Президент России Б.Н.Ельцин (исх. Пр№810 от 26.06 99) вернул закон
«О создании, эксплуатации, ликвидации и обеспечении безопасности ядерного оружия» в Государственную Думу РФ «без рассмотрения», считая, что «при внесении законопроекта были не соблюдены части 3 статьи 104 Конституции России», которая говорит о том, что «законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет средств Федерального бюджета, могут быть внесены в Государственную Думу только при наличии заключения Правительства Российской Федерации».

В ответном письме от 14 августа 1999 года № 1.1-0965 Председатель Государственной Думы РФ Г.Н. Селезнев отметил, что Закон был внесен в Государственную Думу в полном соответствии с Конституцией Российской Федерации (заключение Правительства России получено - исх. № 2996п-П7 от 11.08.97), а также, что Конституция Российской Федерации и Регламент Государственной Думы не требуют дополнительного заключения Правительства Российской Федерации на законы, прошедшие согласительную процедуру двух палат Федерального Собрания РФ.

За последующие два года Правительство Российской Федерации и Государственная Дума РФ полностью согласовали свои позиции по необходимой корректировке текста столь важного для России Закона. Однако процедура возврата к рассмотрению Закона и внесению в него согласованных поправок в действующем законодательстве была не определена, и через некоторое время закон был исключен из рассмотрения Государственной Думой РФ.

После возвращения Президентом Б.Н.Ельциным Закона в Государственную Думу, начиная с середины 1999 года, на высшем уровне органов государственной власти неоднократно давались прямые поручения соответствующим федеральным органам исполнительной власти о разработке федеральных законов о ядерном оружии и о ядерных энергетических установках военного назначения.

Аналогичная задача ставилась также руководством Минатома России, например,  Приказом Министра Российской Федерации по атомной энергии Е.О.Адамова от 21.02.2001  «О рабочей группе по доработке и сопровождению прохождения Федерального закона «О создании, эксплуатации, ликвидации и обеспечении безопасности ядерного оружия» в Федеральном собрании Российской Федерации», в котором сказано:

«2. Рабочей группе (Г.А.Новиков) проанализировать текст Федерального закона и разработать предложения по его уточнению и дополнению.
3. Поручить Г.А.Новикову (руководитель группы), В.В.Иванову с участием А.И.Иойрыша осуществление взаимодействия с комитетами и депутатами Федерального Собрания РФ по вопросам прохождения (принятия) данного закона.»

Как я помню, членами этой рабочей группы, кроме А.И.Иойрыша и  В.В.Иванова, были также мои постоянные коллеги по законопроектной работе Ю.Н.Поддерёгин, В.П.Гаенко, В.А.Щукин и др.
 
В ноябре 2003г. состоялось совместное заседание Совета безопасности Российской Федерации и президиума Государственного совета Российской Федерации, в соответствии с решением которого был разработан детальный поэтапный план работ до конца июня 2004г., включающий:

-разработку совместного решения Минобороны и Минатома России об организации работы по разработке проекта федерального закона, регламентирующего создание, эксплуатацию, ликвидацию и обеспечение безопасности ядерного оружия;
-разработку проектов концепции федерального закона и технического задания на разработку проекта федерального закона;
-согласование проектов и проведение правовой экспертизы;
-представление проектов и заключений экспертизы в Правительство для утверждения;
-разработку текста закона и необходимых документов для внесения в Государственную Думу;
-представление полного пакета документов в Правительство Российской Федерации.

Из указанных работ  в срок было выполнено только первое поручение: создана межведомственная  рабочая группа (председатель – зам. начальника 12 ГУ МО, генерал-лейтенант В.Н.Кичигин, сопредседатель – зам. министра по атомной энергии И.М.Каменских),  которая в силу своей громоздкости (23 члена группы от Минобороны и 11членов группы от Минатома) и не готовности к конструктивной работе значительного количества членов группы затянула выполнение работ.

Проекты концепции и ТЗ на разработку закона были направлены Министром обороны РФ Ивановым С.И. в Правительство РФ  только в конце октября 2004г. Текст проекта закона был выработан МРГ на основе взаимного согласия большинства (конструктивного ядра) в декабре 2004г. и зафиксирован учёными секретарями МРГ Д.Б.Кузнецовым (12 ГУ МО)  и В.В.Ивановым (РФЯЦ ВНИИЭФ).

Практически сразу же после проведения совместного заседания Совбеза и президиума Госсовета Президент РФ утвердил «Основы государственной политики в области обеспечения ядерной и радиационной безопасности Российской Федерации на период до 2010 года и дальнейшую перспективу», от 4 декабря 2003г. Пр-2191. Одной из важнейших задач Основ являлась  разработка ФЗ о ядерном оружии (пункт V.10.2), на законодательном уровне воплощающего основные положения Основ.

Пунктом 3 «Плана мероприятий, связанных с выполнением первого этапа реализации Основ государственной политики в области обеспечения ядерной и радиационной безопасности Российской Федерации на период до 2010 года и дальнейшую перспективу» предусматривалась  разработка во II квартале 2005 г. проекта Федерального закона «Об основных принципах регулирования деятельности в области ядерного оружия» (далее ФЗ о ядерном оружии). В качестве разработчиков указаны Минобороны России, Росатом, ФСБ России, МВД России и другие заинтересованные федеральные органы исполнительной власти.

Естественно, что в ФЗ о ядерном оружии, который разрабатывала МРГ, должны были  в полном мере отражены положения Основ и в наибольшей мере учтен опыт разработки законопроекта о ядерном оружии, принятого Федеральным Собранием Российской Федерации в 1999 г.

Тем временем, дальнейшая работа  над законом разворачивалась не лучшим образом. Комиссия Правительства РФ по законопроектной деятельности уточнила тексты концепции и проекта ТЗ МРГ и поручила Минобороны  дополнительно согласовать уточнённые тексты с Минюстом, МПР, Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ. Минобороны внёс соответствующие изменения без согласования с Минатомом и разослал уточнённые проекты указанным выше организациям.

Однако, Минюст России отказался согласовать представленные концепцию и ТЗ, в которых изменены не только название, но и концептуально изменено их содержание, изменена структура законопроекта без согласования с Росатомом и МЧС. В связи с этим  Минобороны вынужден был направить изменённые документы на согласование Росатому в марте 2005г., но при этом  практически прекратил работу МРГ. Росатом обнаружил принципиальные изменения текстов, которые противоречат направленности Основ государственной политики в области обеспечения ЯРБ и не дают возможности  эффективного обеспечения безопасности при проведении работ в области ЯО, что сделало невозможным их согласование.

В конце мая 2005г. Минобороны прислал на согласование  изменённый Минобороны проект закона, разработанный МРГ, из которого в одностороннем порядке был исключён ряд статей, вместе с другими документами, а в июне УЯРБ провёл совещание членов рабочей группы от Росатома с представителями ведущих организаций ЯОК, на котором была подтверждена позиция Росатома и необходимость продолжения работы межведомственной рабочей группы. В связи с этим я, как зам. председателя МРГ от Росатома, направил письма ведущим организациям ЯОК и подготовил письмо Министра А.Ю.Румянцева, направленное первому зам. министра обороны А.В.Белоусову с целью возобновления работы МРГ и подготовки очередного, примерно десятого заседания МРГ.

Однако, работа указанной МРГ так и не была продолжена и не была завершена положительным результатом.

Необходимо отметить, что в 2005-2007гг. проводилась работа по внесению изменений в ФЗ «О техническом регулировании» особенно  в части включения в статью 5 ФЗ положений об  особенностях регулирования отношений в области использования атомной энергии, успешно завершённая подписанием Президентом России  6 мая 2007г. Федерального закона №65-ФЗ. Также примерно в это же время началась разработка законопроекта «О ядерных энергетических установках военного назначения» в соответствии с п.8 Плана мероприятий, утверждённого Распоряжением Правительства РФ от17 декабря 2005г. Поскольку ЯЭУ ВН относятся к сфере ЯОК, то при разработке проекта этого закона вновь созданной рабочей группой для его разработки (председатель – зам. начальника ДЯРБ Г.А.Новиков) необходимо было учитывать общую логику и политику в области использования ядерной энергии в военных целях. Однако, после довольно успешного начала и предварительного согласования заинтересованными министерствами первой редакции этого законопроекта, дальнейшая работа над ним, также как и над законопроектом о ЯО, перешла в вялотекущую стадию и практически была приостановлена, хотя  в какой то мере и теплится где то там до сих пор.

В конечном итоге все указанные выше многочисленные поручения  в полном объёме выполнены не были, не смотря на энтузиазм и продуктивную работу нескольких рабочих групп. Представляется, что для завершения работ и  принятия законов, как и в 1999году, не хватало политической воли. Но также интересно, что не принималось и политического решения о прекращения разработки закона о ЯО, более того 12 ГУ МО и Минатом постоянно создавали (реконструировали), различные рабочие группы и Комиссии по атомному праву под руководством сменявшихся заместителей Министра Минатома, а рабочие группы упорно совершенствовали текст законопроекта. Был разработан даже Комментарий к законопроекту в рамках открытой в Минатоме  многолетней НИР.
         
Ещё в конце 1997г. я обратился с письмом к Министру В.Н.Михайлову о включении в план работ на 1997-2003гг. НИР по разработке методических основ формирования рациональной системы обеспечения специальной безопасности в ЯОК Минатома России, одной из задач которых была разработка законодательных и нормативных документов. В 1998г. НИР была открыта и позволила в дальнейшем разработать ряд важнейших для ЯОК  нормативных и организационных документов, включая документы по лицензированию /9,10/  и по сертификации, а также упомянутый выше Комментарий. 
         
Другим немаловажным значением этих работ и проводимой НИР было вовлечение в законопроектную работу и работу по нормативно-правовому регулированию деятельности в области использования атомной энергии в гражданских и военных целях большого количества инженерно-технических специалистов, непосредственно занимавшихся созданием ЯЗ и ЯБП и организацией их эксплуатации и обеспечения безопасности и надёжности, например, /9-30/.

Планом мероприятий по реализации Программы развития атомной отрасли Российской Федерации, утвержденной Президентом России 8 июня 2006 года, которая была разработана новым руководителем атомной отрасли С.В.Кириенко, предусматривалась, в очередной раз, разработка в рамках создания государственной системы регулирования деятельности в области ядерного оружия не только законопроекта «О создании, эксплуатации, ликвидации и обеспечении безопасности ядерного оружия», но и разработка Указа Президента России, определяющего статус основополагающих предприятий ЯОК - российских федеральных ядерных центров (РФЯЦ-ВНИИЭФ и РФЯЦ-ВНИИТФ) и мер их государственной поддержки. Однако и эти поручения остались не реализованными по неизвестным нам причинам.

Примерно с  2008 года существенно возрос публичный интерес к проблемам атомного права в среде специалистов атомной отрасли и в Государственной Думе. Эти проблемы активно обсуждались на заседаниях Международных ядерных форумов в Санкт-Петербурге, на заседаниях круглых столов, проводимых Комитетом Государственной Думы по энергетике, на симпозиумах в рамках Форума «АТОМЭКСПО» /16-27/. В докладах, представляемых в том числе автором, излагались конкретные предложения по разработке концепции и структуры атомного права России, регулирующего гражданскую и военную сферы деятельности, с учётом рекомендаций МАГАТЭ. Предложения о разработке современной концепции атомного права России неоднократно включались в Рекомендации данных форумов.

В августе 2011 года, на сайте закупок Госкорпорации «Росатом» размещается информация об объявлении открытого конкурса на проведение анализа действующей нормативной правовой базы, а также международных актов в сфере ядерного оружейного комплекса и разработки пакета нормативных правовых актов, направленных на совершенствование законодательства в сфере ядерного оружейного комплекса (заказчик - Госкорпорация «Росатом»). Победителем конкурса становится Федеральное государственное научно-исследовательское учреждение «Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации (ИЗиСП)».

Менее чем через месяц, исполнитель (ИЗиСП) выдал заказчику (Госкорпорация «Росатом») аналитические материалы, в которых достаточно убедительно доказывал необходимость разработки соответствующего федерального закона, регулирующего деятельность в области ядерного оружейного комплекса. Дальнейшая судьба, а также итоговые результаты этой работы автору не известны, хотя по условиям конкурсной документации исполнитель должен был не позднее первого квартала 2012 года внести проекты соответствующих законодательных и нормативных правовых актов в Правительство России.

В утверждённых Президентом Российской Федерации 1 марта 2012г. (Пр-539) «Основах государственной политики в области обеспечения ядерной и радиационной безопасности Российской Федерации на период до 2025 года», распространяющихся на «обеспечение ядерной и радиационной безопасности при использовании атомной энергии в мирных и оборонных целях, включая разработку, изготовление, испытание, транспортирование (перевозку), эксплуатацию, хранение, ликвидацию и утилизацию ядерного оружия и ядерных энергетических установок военного назначения», вновь обращается внимание на необходимость повышения эффективности государственного управления использованием атомной энергии и государственного регулирования безопасности при использовании атомной энергии, а также кадрового обеспечения всех видов работ, относящихся к деятельности по использованию атомной энергии и влияющих на обеспечение безопасности, и совершенствование и развитие законодательства Российской Федерации в области использования атомной энергии.

Планом реализации Основ предусмотрена (в который раз!) разработка проекта закона, регулирующего отношения в области использования ядерной энергии в оборонных целях, со сроком представления в Правительство Российской Федерации - 2014 год.

В то же самое время, в крайне сжатые сроки, практически в течение полугода, Госкорпорацией «Росатом» разрабатывается и уже в июле 2013 года поступает на подпись Президенту России федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон «О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» № 188-ФЗ, который решает многие проблемы Госкорпорации «Росатом», но не решает важнейшие проблемы законодательного обеспечения деятельности организаций ядерного оружейного комплекса, прежде всего, федеральных ядерных центров, ответственных за надежность и безопасность ядерных зарядов в условиях отсутствия ядерных испытаний.

Окончание
 

 
Связанные ссылки
· Больше про Ядерный щит
· Новость от Proatom


Самая читаемая статья: Ядерный щит:
Мне часто снится Новая Земля

Рейтинг статьи
Средняя оценка работы автора: 1.83
Ответов: 6


Проголосуйте, пожалуйста, за работу автора:

Отлично
Очень хорошо
Хорошо
Нормально
Плохо

опции

 Напечатать текущую страницу Напечатать текущую страницу

"Авторизация" | Создать Акаунт | 2 Комментарии | Поиск в дискуссии
Спасибо за проявленный интерес

Re: Многострадальная история создания Федерального Закона о ядерном оружии (Всего: 0)
от Гость на 27/08/2013
Крайне неудачная публикация. Не структурирована, без начала, без постановки проблемы. Данную статью можно писать как научную статью - но прочтите первый абзац введения: разве научные статьи так пишутся? Можно её писать как публицистику- но и на публицистику её не тянет. Наверное, нужно написать о том, с чего это люди озаботились необходимостью создания законодательства по ЯОК? Деды-прадеды без специальных законов обходились, так что стряслось-то? Читать эту статью можно только совершая насилие над собой.


[ Ответить на это ]


Re: Многострадальная история создания Федерального Закона о ядерном оружии (Всего: 0)
от Гость на 27/08/2013
Что тут комментировать ?


[ Ответить на это ]






Информационное агентство «ПРоАтом», Санкт-Петербург. Тел.:+7(921)9589004
E-mail: info@proatom.ru, Разрешение на перепечатку.
За содержание публикуемых в журнале информационных и рекламных материалов ответственность несут авторы. Редакция предоставляет возможность высказаться по существу, однако имеет свое представление о проблемах, которое не всегда совпадает с мнением авторов Открытие страницы: 0.06 секунды
Рейтинг@Mail.ru