proatom.ru - сайт агентства ПРоАтом
Журналы Атомная стратегия 2024 год
  Агентство  ПРоАтом. 28 лет с атомной отраслью!              
Навигация
· Главная
· Все темы сайта
· Каталог поставщиков
· Контакты
· Наш архив
· Обратная связь
· Опросы
· Поиск по сайту
· Продукты и расценки
· Самое популярное
· Ссылки
· Форум
Журнал
Журнал Атомная стратегия
Подписка на электронную версию
Журнал Атомная стратегия
Атомные Блоги





PRo IT
Подписка
Подписку остановить невозможно! Подробнее...
Задать вопрос
Наши партнеры
PRo-движение
АНОНС

Вышла в свет книга Б.И.Нигматулина и В.А.Пивоварова «Реакторы с тяжелым жидкометаллическим теплоносителем. История трагедии и фарса». Подробнее 
PRo Погоду

Сотрудничество
Редакция приглашает региональных представителей журнала «Атомная стратегия»
и сайта proatom.ru.
E-mail: pr@proatom.ru Савичев Владимир.
Время и Судьбы

[31/03/2010]     Re: К дискуссии о государственном регулировании безопасности


М.В. Михайлов, инженер-физик, ветеран атомной энергетики и промышленности
Г.А.Новиков, инженер-физик, ветеран атомной энергетики и промышленности

Профессиональный интерес авторов в сфере обеспечения безопасного использования атомной энергии включает вопросы оптимизации государственного регулирования безопасности в той мере, в которой это регулирование не обеспечивает надлежащий надзор за безопасностью, воздвигает неоправданные административные барьеры инновационному развитию атомной отрасли и создает предпосылки для коррупции.


Наиболее полно позиция авторов по этим вопросам изложена в /1-3/, а так же в /16/, и вкратце сводится к следующему:

- государственное регулирование безопасности является хотя и важным, но вторичным элементом системы государственных гарантий безопасности  по отношению к государственному управлению использованием атомной энергии, обеспечивающему безопасность и в силу этого являющемуся первичным;

- на достаточно длительном этапе развития атомной отрасли государственное регулирование безопасности осуществлялось Минсредмашем СССР - органом государственного управления, и это регулирование было достаточно успешным, во всяком случае, Чернобыльская авария произошла ПОСЛЕ образования независимого регулирующего органа-Госатомэнергонадзора СССР, причем атомные станции в то время не были подведомственны Минсредмашу СССР.

- регулирование безопасности, осуществляемое Ростехнадзором, и его трудозатраты неэффективны, т.к. лишь в незначительной мере распространяются на главную составляющую потенциальной опасности использования атомной энергии  - ядерную безопасность, дублируют деятельность органов Госсанэпиднадзора - ФМБА России и Роспотребнадзора (в части радиационной безопасности) и эксплуатирующих организаций (в части контроля качества работ и услуг) и ведутся с нарушением Конвенции о ядерной безопасности;

- деятельность Ростехнадзора должна быть оптимизирована и приведена в соответствие с основополагающими принципами МАГАТЭ и международными обязательствами России.

Эта позиция, ранее фрагментарно изложенная в /2,3/, была подвергнута критическому анализу /4/. Если исключить из этого анализа известные (и никем не оспариваемые) доводы о необходимости государственного надзора, описание ряда нарушений в атомной отрасли (выявленных, кстати, вовсе не Ростехнадзором, а самой отраслью) и «характеристики понимания авторами проблем безопасности», то обнаружатся рассматриваемые ниже тезисы.

Тезис №1. Безопасность человека и объекта – это две стороны одной медали, тесно связанные между собой, но это не одно и то же. А значит, регулирование безопасности человека и объекта должно проводиться разными органами, по различным нормам и процедурам.

Известен логический приём «доведение до абсурда», которым доказывается несостоятельность какого-нибудь мнения таким образом, что или в нём самом, или же в необходимо из него вытекающих следствиях открывается противоречие. Следствием заявленного тезиса №1 является то, что должно быть «каждой твари по паре», т.е. наряду с ядерной, радиационной, промышленной (технической) и пожарной безопасностью установки должны нормироваться и регулироваться ядерная, радиационная, промышленная и пожарная безопасность человека, причем для регулирования каждой из таких «безопасностей» должны быть созданы различные парные органы и процедуры.

Однако, в реальной жизни, включая международную практику, таких пар не наблюдается, что свидетельствует об ошибочности тезиса №1. Попробуем понять, с чем это связано.

Как нам казалось до опубликования /4/, с трактовкой понятий ядерной, промышленной и пожарной безопасности у специалистов трудностей не возникает. Ядерная, промышленная и пожарная опасность/безопасность установки существуют независимо от присутствия на ней человека как предмета воздействия соответствующих факторов и поэтому соотносятся только с установкой. Вследствие этого в законах /5,6,7/ нет каких-либо критериев и требований, непосредственно относящихся к человеку и заставляющих регулировать отдельно ядерную, промышленную и пожарную безопасность человека. Соответственно, нет и органов регулирования таких фантастических видов безопасности.

С понятием «радиационная безопасность» ситуация прямо противоположная.

В /8/ дано определение: «радиационная безопасность населения (далее - радиационная безопасность) - состояние защищенности настоящего и будущего поколений людей от вредного для их здоровья воздействия ионизирующего излучения».

Стоит обратить внимание, что уже в этом определении «радиационная безопасность населения» и просто «радиационная безопасность» рассматриваются как синонимы. Это, казалось бы, должно представляться очевидным даже неспециалисту, т.к. радиационная опасность/безопасность учитывается только потому, что радиация оказывает прямое воздействие на человека, и вне гуманитарного аспекта понятия радиационная опасность/безопасность просто не существуют.

Тогда что же такое декларируемая в /4/ «безопасность объекта (свойство ограничивать воздействия от него)»?

Вспомним, что одним из основных принципов обеспечения радиационной безопасности является принцип нормирования - непревышение допустимых пределов индивидуальных доз облучения граждан от всех источников ионизирующего излучения.

Непревышение допустимых пределов или, что то же самое, ограничение облучения этими пределами для техногенного источника радиации является непременным условием его применения с точки зрения обеспечения радиационной безопасности (населения). Однако в /4/ это условие обеспечения радиационной безопасности (населения) софистически трактуется как некоторое самостоятельное понятие «радиационная безопасность объекта», равнозначное и независимое от «радиационной безопасности населения».

Очевидно, тем не менее, что «свойство ограничивать воздействие» на безопасном для ЧЕЛОВЕКА уровне является не более чем эквивалентной (для техногенного облучения) формулировкой принципа нормирования - одного из принципов радиационной безопасности человека, а не самостоятельным понятием.

Отметим, что сказанное в равной мере относится и к «свойству ограничивать воздействие» на окружающую среду. Это связано с тем, что основой обеспечения радиоэкологической безопасности является антропоцентрический подход. В его основе - более чем полувековой опыт работы атомной отрасли, а также научно-исследовательские работы в области радиобиологии и радиоэкологии. Этот подход закреплен в /16/: «Если радиационными стандартами защищен человек, то в этих условиях защищенной от действия ионизирующих излучений оказывается и окружающая среда». Следовательно, безопасность окружающей среды обеспечена, если обеспечена радиационная безопасность человека.

На практике радиационная безопасность регулируется комплексом документов Госсанэпиднадзора по радиационной гигиене /10/.

Эти документы образуют стройную систему нормативного регулирования всех аспектов радиационной безопасности применительно ко всем видам установок, и образуют следующие функциональные блоки:

требования безопасности;

требования по обеспечению безопасности;

требования к контролю безопасности.

Перечень /10/ содержит 244 документа.

Системообразующими документами являются НРБ («медицинские требования» - в терминологии /4/, которые определяются исключительно свойствами человека как биологического объекта и не зависят от вида установки) и общие организационно-технические требования (ОСПОРБ, СПОРО и т.п.).

Применительно к атомным станциям этот комплекс содержит с десяток наименований специализированных нормативов по организационно-техническим аспектам обеспечения радиационной безопасности (населения), для радиационных источников и радиоактивных веществ в медицине и народном хозяйстве - около 40 документов и т.д.

Есть ли что-то подобное в нормативной базе Ростехнадзора? Для сравнения укажем, что в основополагающем документе Ростехнадзора по безопасности атомных станций ОПБ-88/97 вопросам радиационной безопасности при эксплуатации уделено всего 6 абзацев (2% текста), причем сами требования носят компилятивный характер.

Отсутствие независимых норм самопровозглашенной «радиационной безопасности объектов» в документах Ростехнадзора вновь подтверждает несостоятельность тезиса №1.

Разумеется, отсутствие у Ростехнадзора своих норм «радиационной безопасности объектов» превращает в фикцию его надзор в этой сфере и делает ненужным орган такого надзора.

Ядерную, радиационную, промышленную и пожарную безопасность нужно уподоблять не медали (/4/), а осетрине, у которой, как известно, «свежесть бывает только одна - первая, она же и последняя. А если осетрина второй свежести, то это означает, что она тухлая!».

Таким образом, регулирование радиационной безопасности НЕ должно проводиться разными органами, и претензии Ростехнадзора и Минприроды России на эту сферу несостоятельны, приводят к дублированию ими деятельности органов Госсанэпиднадзора и к бесполезной (вредной?) трате средств бюджета и поднадзорных организаций.

Отметим еще одну характерную деталь. Все определения «радиационной безопасности объектов» даны Ростехнадзором в федеральных нормах и правилах. Однако, согласно /5/, нормы и правила устанавливают ТРЕБОВАНИЯ к безопасному использованию атомной энергии, а отнюдь не определения фундаментальных понятий, для реализации которых эти требования и должны вводиться. Получается, что федеральный орган исполнительной власти своими актами расширяет сферу своей деятельности и этими же актами устанавливает требования в этой сфере? Что это - правовой нигилизм (если нельзя, но очень хочется, то можно) или правовая безграмотность?

Тезис № 2. Приведенный в /2/ рис.1 иллюстрирует ошибочное понимание авторов государственного устройства регулирования безопасности при использовании атомной энергии. Распространенная ошибка состоит в смешении предметов регулирования.

Как мы выяснили, в /1-3/ даются верные характеристики современного «государственного устройства регулирования безопасности при использовании атомной энергии». 

Рис.1. Дублирование Ростехнадзором и Минприроды России регулирующих и контрольно-надзорных функций

Смешение же предметов регулирования, присутствующее в /4/ и других аналогичных публикациях, имеет преднамеренный характер и направлено, как уже отмечалось, на легализацию претензий Ростехнадзора на сферу деятельности органов Госсанэпиднадзора.

Этому смешению попустительствуют неопределенности и прямые противоречия в /5/ при использования понятия «безопасность».

Приведенный в статье 2 этого закона принцип правового регулирования в области использования атомной энергии - «обеспечение безопасности при использовании атомной энергии - защита отдельных лиц, населения и окружающей среды от радиационной опасности», на практике не может использоваться в качестве определения понятия «безопасность», поскольку представляет собой idem per idem (безопасность = защита) и не содержит каких-либо индикаторов «защищенности». Кроме того, в этом принципе учитывается только радиационная опасность, что не сопрягается с технической и пожарной (а в определенной мере - и с ядерной) опасностью, существующими и в отсутствие радиационной опасности.

Далее, в статье 4, как бы между прочим появляется (также без всякого определения) термин «обеспечение ядерной, радиационной, технической и пожарной безопасности (далее - безопасность) ядерных установок, радиационных источников и пунктов хранения». Очевидно, что этот термин не коррелирует с предыдущим определением безопасности как защиты, так как перечисленные в нем объекты, напротив, сами являются источниками опасности.

Но и это еще не все - там же вводится термин «обеспечение безопасности при использовании атомной энергии» (без указания, чья безопасность - объектов или субъектов - должна обеспечиваться), а в статье 26 - «обеспечение безопасности проводимых работ».

Эта небрежность в понятийном аппарате /5/ приводит к тому, что правовое регулирование в области использования атомной энергии подменяется в определенных случаях регулированием «по понятиям». Примером этого и служит /4/.

Тезис №3 - Департамент ядерной безопасности публично заявляет о желании сократить объем государственных регулирующих функций вплоть до полной передачи их самой Госкорпорации.

«В каждой шутке есть доля шутки» - так и в этом тезисе есть доля правды, которая заключается в том, что авторы /1-3/ считают целесообразным сократить объем государственных регулирующих функций Ростехнадзора (и только Ростехнадзора), ограничив их надзором за ядерными объектами и передав функции лицензирования Госкорпорации «Росатом».

Для обоснования этого предложения  имеется несколько аргументов.

Во-первых, хотя лицензирование ядерной деятельности соответствует международной практике, само понятие «лицензия» в Конвенции о ядерной безопасности, других нормативных документах МАГАТЭ, с одной стороны, и в /5/ - с другой, принципиально различаются.

В международной практике главенствующим является принцип полной ответственности эксплуатирующей организации за безопасность ядерной установки на всех стадиях ее создания и использования, и эта ответственность не может быть делегирована другому лицу.

На этом фундаментальном принципе и строится вся международная нормативная база, включая Конвенцию о ядерной безопасности, Венскую конвенцию о гражданской ответственности за ядерный ущерб и документы МАГАТЭ.

В развернутом виде этот принцип изложен в требованиях МАГАТЭ «Юридическая и государственная инфраструктура ядерной безопасности, радиационной безопасности, безопасности радиоактивных отходов и безопасности перевозки» (№ GS-R-1, МАГАТЭ, 2003):

«2.3. Главная ответственность за обеспечение безопасности должна возлагаться на оператора. Оператор должен быть ответственным за обеспечение безопасности при выборе площадок, проектировании, сооружении, вводе в эксплуатацию, эксплуатации и снятии с эксплуатации, окончательной остановке или закрытии своих установок, включая в надлежащих случаях восстановление загрязненных районов, а также за деятельность по использованию, перевозке и обработке радиоактивных материалов.

Организации, являющиеся поставщиками (источниками) радиоактивных отходов, должны нести ответственность за безопасное обращение с радиоактивными отходами, которые они производят.

Поскольку при перевозке радиоактивных материалов основным условием обеспечения безопасности является использование утвержденных упаковок, ответственность грузоотправителя состоит в обеспечении надлежащего выбора и использования упаковок».

Юридически ответственность эксплуатирующей организации (оператора) за обеспечение безопасности при выборе площадок, проектировании, сооружении, вводе в эксплуатацию, эксплуатации и снятии с эксплуатации, окончательной остановке или закрытии своих установок оформляется выдачей ему лицензии.

Это установлено, в частности, Конвенцией о ядерной безопасности (ст.2-iii, ст.9), где лицензия определяется как «разрешение, в соответствии с которым заявитель НЕСЕТ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ за выбор площадки, проектирование, сооружение, ввод в эксплуатацию, эксплуатацию или снятие с эксплуатации ядерной установки».

Таким образом, в трактовке международных документов лицензия представляет своего рода договор между заявителем - хозяйствующим субъектом, принимающим на себя единоличные обязательства полностью обеспечивать безопасность установки в соответствии с введенными правилами, и государством, допускающим заявителя к осуществлению ядерно опасной деятельности.

Согласно этим документам хозяйствующий субъект становится «эксплуатирующей организацией» только ПОСЛЕ ПОЛУЧЕНИЯ лицензии.

Регулирующие органы осуществляют со стороны государства контроль за соблюдением лицензиатом этого «договора» и в случае нарушений могут его (договор) аннулировать.

При таком подходе не лицензируется деятельность проектантов, строителей, перевозчиков, поставщиков оборудования и услуг, т.к. они не несут ответственности за безопасность, а качество их деятельности обеспечивается другими формами регулирования - сертификацией, аккредитацией, декларированием, саморегулированием, менеджментом качества и т.п..

Иначе обстоит дело в российском законодательстве, где закон /5/ определяет разрешение (лицензию) как «надлежаще оформленный документ, ПОДТВЕРЖДАЮЩИЙ ПРАВО на осуществление определенного вида деятельности при условии обеспечения безопасности объектов использования атомной энергии и проводимых работ».

Поскольку выражения «разрешение» и «право на осуществление» синонимичны, это определение является тавтологией, в которой примечательным является только слово «подтверждающий».

Наличие этого слова означает, что «право на осуществление» предоставляется отнюдь не лицензией, которая только подтверждает наличие этого права, а другими правовыми механизмами.

Действительно, согласно статье 34 закона /5/ хозяйствующий субъект становится эксплуатирующей организацией в результате ПРИЗНАНИЯ его пригодным «эксплуатировать ядерную установку, радиационный источник или пункт хранения и осуществлять собственными силами или с привлечением других организаций деятельность по размещению, проектированию, сооружению, эксплуатации и выводу из эксплуатации ядерной установки, радиационного источника или пункта хранения, а также деятельность по обращению с ядерными материалами и радиоактивными веществами».

Это признание осуществляет от лица государства орган государственного управления использованием атомной энергии, и по аналогии с предыдущим признание следует рассматривать как договор между хозяйствующим субъектом, доказавшим свою способность обеспечивать безопасную эксплуатацию установки и осуществлять иную деятельность, и государством, допускающим заявителя к эксплуатации установки и осуществлению иной деятельности в области использования атомной энергии. Этот допуск, в отличие от международной практики, требует дополнительного подтверждения в виде лицензии.

В результате признания (а не выдачи лицензии) на хозяйствующий субъект, ставший эксплуатирующей организацией, статьей 35 закона /5/ автоматически возлагается вся полнота ответственности за безопасность.

Эта ответственность никак не связана с наличием или отсутствием лицензии, так как «в случае лишения эксплуатирующей организации разрешения (лицензии) на эксплуатацию ядерной установки, радиационного источника или пункта хранения она продолжает нести ответственность за безопасность ядерной установки, радиационного источника и пункта хранения до передачи указанных объектов другой эксплуатирующей организации или до получения нового разрешения (лицензии)» (там же).

Таким образом, в конвенциональном смысле «лицензией» в полной мере является признание органом государственного управления использованием атомной энергии хозяйствующего субъекта эксплуатирующей организацией, а «органом регулирования» - орган, осуществляющий признание, т.е. Госкорпорация «Росатом».

Поэтому существующим реалиям соответствовала бы передача Госкорпорации «Росатом» полномочий по лицензированию ядерной деятельности в области использования атомной энергии с сохранением за Ростехнадзором функций государственного надзора за ядерной безопасностью этой деятельности.

Следует также рассмотреть состав организаций и установок, поднадзорных Ростехнадзору, чтобы оценить эффективность и значимость его деятельности как органа регулирования ЯДЕРНОЙ безопасности.

Практическим результатом «особенностей национального лицензирования», разрывающими связь лицензии и ответственности за безопасность, является лицензирование Ростехнадзором не только деятельности эксплуатирующие организаций, но и организаций, осуществляющих «научные исследования и изыскания, проектирование, сооружение и вывод из эксплуатации ядерных установок, радиационных источников или пунктов хранения, конструирование и изготовление для них оборудования, проведение иных работ и предоставление иных услуг в области использования атомной энергии» (/5/, ст. 37).

Этот результат далеко не безобиден, так как численность организаций, деятельность которых не представляет ни ядерной, ни радиационной опасности, во много раз превышает количество организаций, эксплуатирующих ядерные установки.

Согласно данным, приведенным в выступлении руководителя Ростехнадзора Н.Г.Кутьина на Международном Форуме «АТОМЭКСПО-2009» /10/ и в годовых отчетах о деятельности Ростехнадзора /11/, к объектам применения лицензируемой деятельности относятся:

- действующие ядерные объекты (≈ 150) - блоки АС, ядерные реакторы, объекты ЯТЦ и другие объекты, содержащие ядерные материалы;

- радиационные объекты (≈ 6400) - содержащие только радиоактивные вещества радиационные источники и пункты хранения;

- не представляющие ядерной и/или радиационной опасности организации-контрагенты (проектирование, НИОКР, изготовление оборудование и т.п. - свыше 1000 организаций).

Ядерная составляющая занимает всего 2% в общем объеме поднадзорных Ростехнадзору объектов и организаций.

Поэтому в деятельности Ростехнадзора регулирование ядерной безопасности отодвинуто на дальний план, и он посредством лицензирования и надзора в основном дублирует деятельность органов Госсанэпиднадзора (84% объема) и выполняет функции служб нормоконтроля в проектных организациях, заводских служб технического контроля (ОТК), функций приемки оборудования и т.п. функций, дублируя деятельность соответствующих служб эксплуатирующих организаций и их контрагентов (14% объема).

Можно сказать, что в Российской Федерации сегодня отсутствует специализированный орган регулирования ядерной безопасности, и никакие выводы международных миссий не изменят этот факт.

Озабоченность состоянием регулирования ядерной безопасности разделяют и наиболее опытные эксперты Ростехнадзора. Так, А.М. Букринский в своих предложениях по реформированию Ростехнадзора /12/ отмечает, что «необходимо ограничить деятельность этого органа только объектами использования атомной энергии, опасность которых носит глобальный характер».

Говоря о лицензировании работ и услуг, оказываемых эксплуатирующей организации ее контрагентами, А.М. Букринский заключает, что «если указанное положение можно было оправдать в переходный период, когда эксплуатирующие организации (обладатели лицензий) только начали формироваться и не могли принять на себя все контрольные функции в отношении своих контрагентов, то сейчас сохранение такого положения неизменным оправдать нельзя» /13/.

Там же отмечается, что в нарушение положений Конвенции о ядерной безопасности полнота ответственности эксплуатирующей организации в Российской Федерации «не может быть реализована в полной мере в условиях, когда в работу контрагентов обладателя лицензии, за которых он должен нести ответственность, независимо от него вмешивается другая организация, даже если это регулирующий орган».

Действительно, возникает вопрос, кто должен нести ответственность в случае аварии, вызванной некачественным оборудованием - эксплуатирующая организация, принявшая такое оборудование от организаций, имеющих лицензии на его конструирование и изготовление, эти организации или Ростехнадзор, выдавший им разрешения (лицензии) и осуществлявший надзор за этим оборудованием? Как показывает обсуждение аварии на Саяно-Шушенской ГЭС, ответ на этот вопрос далеко не очевиден.

Тезис №4 - Фондом безопасности по закону /14/ бесконтрольно распоряжается Росатом.

По оплошности или по неведению, но этот тезис содержит ссылку на опровергающий его закон /14/.

Согласно этому закону (ст.20) «контроль за целевым расходованием средств специальных резервных фондов Корпорации осуществляет ревизионная комиссия Корпорации».

Порядок использования средств специальных резервных фондов Корпорации и перечень работ (услуг), финансируемых за счет средств специальных резервных фондов, Положение о ревизионной комиссии и персональный состав комиссии утверждаются Наблюдательным советом Госкорпорации «Росатом», в состав которого входят девять членов, в том числе восемь - представители Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, (/14/ ст.24).

Состав ревизионной комиссии из пяти представителей федеральных органов исполнительной власти был утвержден Наблюдательным советом 22 апреля 2008 г.

Следовательно, утверждение о том, что «фондом безопасности по закону /14/ бесконтрольно распоряжается Росатом» является, мягко говоря, ошибочным.

Тезис №5 - Производственный травматизм характеризует технику безопасности, а не ядерную безопасность. Одного этого примера достаточно для характеристики понимания авторами /1-3/ проблем безопасности.

Нигде в /1-3/ не утверждалось, что производственный травматизм характеризует ядерную безопасность.

Речь шла о выборе показателя общей культуры безопасности, позволяющего сопоставлять обеспечение безопасности в разных отраслях. Таким показателем является частота случаев производственного травматизма, учитываемая, в отличие от ядерной безопасности, на любом производстве.

В атомной отрасли этот показатель в почти в 4 раза меньше, чем в других отраслях, а на атомных станциях этот разрыв достигает 20 раз.

Напомним, что в атомной отрасли создана система государственного управления безопасным использованием атомной энергии, действие которой в равной мере распространяется на все виды опасных факторов - ядерные, радиационные, пожарные, экологические и т.д., а также на охрану труда и аварийное реагирование.

Очевидно, что различие показателей безопасности по отраслям обусловлено исключительно деятельностью этой системы в организациях Госкорпорации «Росатом», в то время как в других отраслях ее аналоги отсутствуют.

Так как производственные объекты всех отраслей так или иначе поднадзорны Ростехнадзору, то из существенного различия показателя безопасности в различных отраслях делался вывод о незначительном (мягко говоря) влиянии Ростехнадзора на безопасность.

В /4/ этот неудобный для Ростехнадзора вывод был, разумеется, «не замечен» и подменен тезисом №5.

Тезис №6 - Любое изменение законодательства, направленное на изменение государственного устройства, может пониматься буквально, как государственная измена. Неважно, какими словами пользуются: совершенствование, повышение эффективности, усиление – все это - не более, чем умысел. Вот почему так важно разобраться, являются ли подобные интенции заблуждениями ученых, или ошибками государственных служащих.

Этот тезис не нуждается в обсуждении и приведен исключительно с целью продемонстрировать, как в /4/ понимается «дискуссия о регулировании безопасности» в части предложений Госкорпорации «Росатом» по совершенствованию и повышению эффективности такого регулирования.

Кроме того, наконец то мы узнали от автора /4/ как следует относиться и что представляет собой «совершенствование, повышение эффективности, усиление», проводимые много лет в России под названием АДМИНИСТРАТИВНАЯ РЕФОРМА. Оказывается, что это не что иное, как перманентная «государственная измена». Спасибо Б.Г. Гордону, открывшему нам глаза на происходящее в государственном регулировании вообще и в области  безопасности при использовании атомной энергии в частности.
                               

Выводы и предложения

Резюмируя изложенное, необходимо признать следующее:

- лицензирование деятельности в области использования атомной энергии в настоящее время не соответствует международным обязательствам Российской Федерации и приводит к нарушению принципа полной ответственности эксплуатирующей организации за безопасность;

- деятельность Ростехнадзора как органа регулирования ядерной безопасности неэффективна и подменяется дублированием функций органов Госсанэпиднадзора и служб контроля качества в эксплуатирующих организациях и их контрагентов;

- необходимо реформировать систему регулирования ядерной безопасности при использовании атомной энергии.

Одним из возможных путей исправления сложившегося положения могла бы стать переработка /5/ с изъятием из него всех вопросов регулирования безопасности с одновременным принятием закона с условным названием «О регулировании ядерной безопасности».

В указанном законе необходимо:

- дать чёткое определение понятий ядерная опасность, ядерная безопасность, обеспечение ядерной безопасности, а так же ядерная установка и ядерно опасный объект, действительно обладающие глобальной потенциальной ядерной опасностью, обусловленной эксплуатацией ядерной установки или обращением с ядерными материалами в количествах и условиях, способных привести к реализации глобальной ядерной опасности в аварийной ситуации;

 -  конкретно указать (назвать) виды деятельности, при которых возможна реализация (в аварийной ситуации) глобальной ядерной опасности (причинение ядерного ущерба), осуществление которых запрещено без получения лицензии (специального разрешения), а также указать принципиальные условия получения лицензии, а всё, что сверх того, то от лукавого;

   -  указать орган лицензирования, наделённый государством полномочиями и обладающий достаточными ресурсами (профессиональные кадры, финансы, технические возможности), которые исключат необьективность (некомпетентность) и условия коррупционности (возможность покупки лицензии), а так же указать орган осуществления государственного надзора за состоянием обеспечения ядерной безопасности, его полномочия и ресурсы.

Одновременно с разработкой данного закона необходимо разработать нормативно-законодательный акт, регламентирующий государственную  разрешительную деятельность в области использования атомной энергии и дифференцирующий использование различных (многочисленных и неупорядоченных ныне) видов разрешений, адекватно степени потенциальной опасности деятельности, осуществляемой многочисленными организациями, играющими разную роль и имеющими разное отношение к использованию атомной энергии в социально-хозяйственной сфере.

В конечном итоге нам  всё равно рано или поздно придётся реализовать основополагающие принципы МАГАТЭ регулирования ядерной безопасности и играть по мировым правилам на международном рынке использования ядерных технологий, если мы туда хотим, а нас примут.


Ссылки

/1/ Агапов А.М., Михайлов М.В., Новиков Г.А. О лицензировании деятельности в области использования атомной энергии. http://www.atomic-energy.ru/node/8514
/2/ Агапов А.М., Михайлов М.В., Новиков Г.А. Госкорпорация «Росатом»: функции безопасности. «Безопасность окружающей среды», № 4, 2007. http://www.atomic-energy.ru/node/836
/3/. Агапов А.М., Михайлов М.В., Новиков Г.А. О совершенствовании обеспечения ядерной и радиационной безопасности в организациях Госкорпорации «Росатом» на основе принципов культуры безопасности. Доклад на IV Международном ядерном форуме. Санкт-Петербург, октябрь 2009 г.
/4/ Б.Г.Гордон. К дискуссии о регулировании безопасности. http://proatom.ru/modules.php?name=News&file=article&sid=2008
/5/ Федеральный закон «Об использовании атомной энергии»
/6/ Федеральный закон «О промышленной безопасности опасных производственных объектов»
/7/ Федеральный закон «О пожарной безопасности»
/8/ Федеральный закон «О радиационной безопасности населения»
/9/ Перечень основных действующих нормативных и методических документов по радиационной гигиене. Письмо Роспотребнадзора от 29.03.2007 №0100/3133-07-32
/10/ Международный форум АТОМЭКСПО 2009 26–28 мая 2009 года http://2009.atomexpo.ru/materials
/11/ Годовые отчеты о деятельности Ростехнадзора http://www.gosnadzor.ru/osnovnaya_deyatelnost_otchety/
/12/ А.М.Букринский. Атомный надзор, который нужен. http://proatom.ru/modules.php?name=News&file=article&sid=1476
/13/ А.М.Букринский. Итоги 4-го обзорного совещания стран-участниц Конвенции о ядерной безопасности и необходимость совершенствования атомного надзора России. http://proatom.ru/modules.php?name=News&file=article&sid=1871
/14/ Федеральный закон «О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом»
/15/ Рекомендации Международной комиссии по радиологической защите 1990 года. Публикация 60 МКРЗ, часть 1. М., Энергоатомиздат, 1994
/16/ А.М. Агапов, М.В. Михайлов, Г.А. Новиков.  Государственная политика в области обеспечения ЯРБ при использовании атомной энергии в Российской Федерации  http://www.atomic-energy.ru/

 

 
Связанные ссылки
· Больше про Безопасность и чрезвычайные ситуации
· Новость от Proatom


Самая читаемая статья: Безопасность и чрезвычайные ситуации:
О предупреждении аварий на сложном объекте

Рейтинг статьи
Средняя оценка работы автора: 1.63
Ответов: 33


Проголосуйте, пожалуйста, за работу автора:

Отлично
Очень хорошо
Хорошо
Нормально
Плохо

опции

 Напечатать текущую страницу Напечатать текущую страницу

"Авторизация" | Создать Акаунт | 18 Комментарии | Поиск в дискуссии
Спасибо за проявленный интерес

Re: К дискуссии о государственном регулировании безопасности (Всего: 0)
от Гость на 31/03/2010
Новиков, конечно умный господин, но не всегда прав в своих выступлениях. Лоббист, однако. За то и зарплату получает. Эксплуатирующая организация может регулировать безопасность своих структур. Никто ей этого не мешает. Это даже хорошо. Также как водитель-стажер едет по дороге с инструктором. Инструкор регулирует безопасность в рамках своего экипажа. В какой мере он это делает - это его право. Но регулирует безопасность на дороге инспектор ДПС. Также и в Росатоме, пусть Новиков и Агапов хоть ночуют на предприятиях, пусть регулируют, надзирают, но регулировать безопасность в масштабах страны должен тольго гос. орган - Ростехнадзор. Это логически вписывается и в перспективы приватизации атомной отрасли. Может быть много собственников, им не запрещается регулировать безопасность своих предприятий. Но, только  в рамках, заданных Ростехнадзором, и под его контролем. Первый ответственный за безопасность перед обществом - это Ростехнадзор. 


[ Ответить на это ]


Re: К дискуссии о государственном регулировании безопасности (Всего: 0)
от Гость на 01/04/2010
Очень хотелось бы узнать, какими документами установлена "ответственность за безопасность перед обществом" Ростехнадзора. Если Вы знаете, то процитируйте, пожалуйста, статью закона России,где это установлено. А всё, что сверх того, то от лукавства Ростехнадзора.
Г.А. Новиков


[
Ответить на это ]


Re: К дискуссии о государственном регулировании безопасности (Всего: 0)
от Гость на 01/04/2010
При всем к вам уважении, товарищ Новиков, статьи законов в России пишутся такими же лоббистами как и вы. Механизм этот в Думе знает каждый депутат. Расценки тоже известны. У Ростехнадзора возможностей меньше, чем у Росатома, поэтому можно предположить, что закон выйдет в вашей редакции. Но для страны это плохо, хотя и закономерно: олигархический капитализм, согласно классикам, использует свои преимущества по полной программе, затем доведет страну до абсурда ( по вашему), и будет демонтирован как и в 1917 году. Хорошо если без кровопролития.  


[
Ответить на это ]


Re: К дискуссии о государственном регулировании безопасности (Всего: 0)
от Гость на 01/04/2010
Все мы что-то лоббируем. Я лоббирую государственность атомной отрасли и её безопасность. Это недостаток моего советского воспитания и длительной работы в ядерном оружейном комплексе СССР, усугублённый государственной службой в Министерстве по направлению ЯРБ. Мне уже поздно меняться, да и не хочется. Прошу потерпеть ещё.
А, кстати, что лоббируете Вы?
Заметте, я не спрашиваю, кто и за что Вам платит. Только не говорите о своей независимой обьективности. Сегодня Вам никто не поверит, даже я со своими старыми взглядами.
И ещё, если позволите, не говорите красиво - обощённо, а говорите конкретно только то, что Вы знаете и можете подтвердить документами и фактами. Я так хотел получить от Вас квалифицированную ссылку на норму закона об ответственности за обеспечение безопасности!
Г.А. Новиков


[
Ответить на это ]


Re: К дискуссии о государственном регулировании безопасности (Всего: 0)
от Гость на 01/04/2010
Все мы что-то лоббируем. Я лоббирую государственность атомной отрасли и её безопасность. Это недостаток моего советского воспитания и длительной работы в ядерном оружейном комплексе СССР, усугублённый государственной службой в Министерстве по направлению ЯРБ. Мне уже поздно меняться, да и не хочется. Прошу потерпеть ещё.
А, кстати, что лоббируете Вы?
Заметте, я не спрашиваю, кто и за что Вам платит. Только не говорите о своей независимой обьективности. Сегодня Вам никто не поверит, даже я со своими старыми взглядами.
И ещё, если позволите, не говорите красиво - обощённо, а говорите конкретно только то, что Вы знаете и можете подтвердить документами и фактами. Я так хотел получить от Вас квалифицированную ссылку на норму закона об ответственности за обеспечение безопасности!
Г.А. Новиков


[
Ответить на это ]


Re: К дискуссии о государственном регулировании безопасности (Всего: 0)
от Гость на 01/04/2010
Если такой нормы закона нет, то ее нужно создать. Мы ведь не обсуждаем с вами сиюминутное состояние. Нас обоих беспокоит будущее атомной отрасли и страны. Так вот, в этом аспекте нужно строить систему по здравому смыслу. Вы говорите, что вам поздно меняться, значит вы уже немолодой человек, скоро на заслуженный отдых. Сделайте страну безопасной для ваших внуков.


[
Ответить на это ]


Re: К дискуссии о государственном регулировании безопасности (Всего: 0)
от Гость на 01/04/2010
Отличный комментарий!
Особенно понравилось сравнение Ростехнадзора с ГАИ - та же компетентность и ответственность, то же бескорыстие!
Пишите еще, плззззззззз!!!


[
Ответить на это ]


Re: К дискуссии о государственном регулировании безопасности (Всего: 0)
от Гость на 01/04/2010
Принимаю ваш скепсис, но не понимаю вашу логику. Уровень, оснастка и компетентность нынешнего Ростехнадзора - это беда страны и наша с вами беда, поскольку рано или поздно она даст о себе знать. Да, необходим закон, о котором мечтает Новиков. Да, в этом законе должен быть прописан приоритет Ростехнадзора, перед всеми эксплуатирующими организациями. Да, Ростехадзор должен быть усилен кадрами и финансами. Да, авторитет и положение в обществе инспектора Ростехнадзора должны быть высокими. Да, Кириенко, Травин, Обозов и Агапов должны сдавать экзамены в Ростехнадзоре и получать от него лицензию на право исполнения своих обязанностей. Это задача Президента, поскольку он отвечает за безопасность в масштабе страны.


[
Ответить на это ]


Re: К дискуссии о государственном регулировании безопасности (Всего: 0)
от Гость на 01/04/2010
Логика простая:
1) В Ростехнадзоре специалистов (практически) нет - тут мы с Вами согласны.
2) Все специалисты работают в организациях Росатома, их недостаточно, они стареют и вымирают.
3) Инспекторов Ростехнадзора не готовит ни один ВУЗ - в отличие от инспекторов саннадзора и пожнадзора
4) Инспектор Ростехнадзора ОБЯЗАН иметь практический опыт работы в атомной отрасли и регулярно проходить там переподготовку
5) Усилить Ростехнадзор можно только за счет перетока лучших специалистов Росатома.
5) При этом Росатом ослабится еще больше.
И Вы полагаете, что безопасность при этом возрастет?


[
Ответить на это ]


Re: К дискуссии о государственном регулировании безопасности (Всего: 0)
от Гость на 01/04/2010
Не сомневаюсь. Вероятность опасности уменьшится (рост безопасности - понятие не очень понятное). Вы изложили правильный алгоритм. Его нужно прописать в Законе.


[
Ответить на это ]


Re: К дискуссии о государственном регулировании безопасности (Всего: 0)
от Гость на 01/04/2010
Современная идеология выжимания прибыли любым способом, принятая новыми менеджерами предполагает однозначно получение прибыли от эксплуатации АЭС после приватизации. Но не предполагает обеспечения безопасности. Практика СШ ГЭС показала. Ростехнадзор в настоящее время разгромлен, будет восстановлен после очередной ядерной аварии. Это мы уже проходили 24 года назад.


[ Ответить на это ]


Re: К дискуссии о государственном регулировании безопасности (Всего: 0)
от Гость на 01/04/2010
ГК Росатом, Иже еси на небесах! Да будет воля Твоя, яко на небеси и на земли. Хлеб наш насущный дажь нам днесь...


[ Ответить на это ]


Re: К дискуссии о государственном регулировании безопасности (Всего: 0)
от Гость на 01/04/2010
" Одним из возможных путей исправления сложившегося положения могла бы стать переработка /5/ с изъятием из него всех вопросов регулирования безопасности с одновременным принятием закона с условным названием «О регулировании ядерной безопасности»".
Вы, господа ветераны отрасли и "правдолюбцы" всеми правдами и  не правдами со всех трибун много лет блокировали даже мысль о разработке такого закона и внесении соответствующих изменений в ФЗ 170, а теперь выдаете как свое. Если бы не вы и вам подобные, то уже давно бы такой закон был принят! Просто только сейчас вы поняли, что все должно быть в рамках законодательства!


[ Ответить на это ]


Re: К дискуссии о государственном регулировании безопасности (Всего: 0)
от Гость на 04/04/2010
Я думаю, авторы имеют в виду закон, который закрепит лицензирование (или все регулирование) за Росатомом.


[
Ответить на это ]


Re: К дискуссии о государственном регулировании безопасности (Всего: 0)
от Гость на 01/04/2010
Прочитал эту статью. Новиков Г. А. тут основной автор - нет сомнений. Уважаемый Г. А., меня всегда удивляла Ваша удивительная способность словесного онанизма. Сначала хотел написать теоретизирование, оторванное от реальности, но нет - это всё таки даже не это, это онанизм.

Я, конечно, понимаю, что Ростехнадзор (Минприроды даже не трогаю) - вызывает угревую сыпь на телах Росатома и РЭА. Но если он вызывает её даже в настоящем его качестве (с ангажированным от Росатома руководством, с катастрофическим недостатком специалистов, которых к тому же принципиально стараются не брать, они мешают), то с безопасностью ОИАЭ уже проблема по косвенным признакам.

Мне ещё понравился стёб о ревизионной комиссии и  наблюдательном совете Госкорпорации «Росатом», в состав которого входят девять членов, в том числе восемь - представители Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации (последний из членов вроде Кириенко?). Перечислим состав наблюдсова:

1.Собянин Сергей Семенович
заместитель председателя Правительства Российской Федерации - руководитель Аппарата Правительства Российской Федерации (председатель Наблюдательного совета)

2.Белоусов Андрей Рэмович
директор Департамента экономики и финансов Аппарата Правительства Российской Федерации

3.Боровков Игорь Владимирович
руководитель аппарата Военно-промышленной комиссии при Правительстве Российской Федерации — заместитель Руководителя Аппарата Правительства Российской Федерации
4.Брычёва Лариса Игоревна
помощник Президента Российской Федерации — начальник Государственно-правового управления Президента Российской Федерации

5.Брычёва Лариса Игоревна
помощник Президента Российской Федерации — начальник Государственно-правового управления Президента Российской Федерации

6.Дворкович Аркадий Владимирович
помощник Президента Российской Федерации

7.Кириенко Сергей Владиленович
генеральный директор Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом», является членом Наблюдательного совета по должности

8.Приходько Сергей Эдуардович
помощник Президента Российской Федерации
9.Шматко Сергей Иванович
министр энергетики Российской Федерации
10.Яковлев Юрий Владимирович
руководитель Службы экономической безопасности Федеральной службы безопасности Российской Федерации


Все, возможно за исключением Боровкова, офигенные профи в атомной отрасли! Особенно Собянин, Дворкович! Да они хавают любые предложения Росатома в силу своей низкой компетентности, а по предложениям по составу ревизионной комисси - тем более! Её состав можно также узреть...


Росатом нередко умышленно старается скрыть причины нарушений (всяких, как правило именно он инициатор этого). Уж Вам ли этого не знать?
 Но всё же какой сухой остаток из сказанного?

Допустим Росатом лицензирует ЭО вместо Ростехнадзора, и? Сам себе выдаёт лицензию? То есть Росатом выберет очередную "независимую" комиссию, которая будет выдавать лицензии самой себе или её организациям. Её и сжевать проще, чем Атомэнергопром. Вот будет такой местечковый ростехнадзорчик с каким-нибудь ОАО"Агапов-Новиков им. Кириенко" в помощь... Старость и внуки обеспечены...
 Вы хотите тот позор, который фактически происходит сейчас узаконить?  Поскольку в силу "кадровой политики" и давлению премьера Ростехнадзор ангажирован. Вроде бы не так давно Вы на весь мир вещали, что против передачи надзорных функций за гражданскими ОИАЭ Росатому. Или Вы считаете, что за словесным онанизмом это скроется?

Меня ухмыляют Ваши передёргивания в "дублировании" функций. ГЛУПОСТЬ. И Вы это понимаете, но пишите, очевидно, глупость для собяниных, дворковичей &Сomp. Перекрытие функций имеется по источникам, но НЕ в технических вопросах обеспечения безопасности АС и всего остального. И если задуматься всегда ли плохо дублирование функций при том бардаке, который имеется в Росатоме?

Прочитать остальные комментарии...


[ Ответить на это ]


Re: минесценция (Всего: 0)
от Гость на 01/04/2010
"Этого не может быть, потому что не может быть никогда."
Маяковский "Мастер и Маргарита"


[
Ответить на это ]


Re: К дискуссии о государственном регулировании безопасности (Всего: 0)
от Гость на 08/04/2010
Позиция авторов предельно ясна. Позиция их оппонента понятна. Все вместе ссылаются на международный опыт ядерных регуляторов и противоречивое внутрироссийское законодательство. Мне кажется, что многие противоречия можно снять, перейдя от понятий "регулирования безопасности" к понятиям "регулирования риска". То есть перейти, как было сказано авторами, к "регулированию по понятиям". Лично моя позиция совпадает с подходами, выработанными международным Комитетом по регулирующей деятельности в ядерной области (CNRA), и заключается в следующем.
1. Целью деятельности регулирующего органа является обеспечение работы ядерных установок на приемлемом уровне безопасности. Ответственность регулятора заключается в надзоре за действиями оператора. Оператор отвечает за безопасную эксплуатацию ядерной установки. То есть оператор предпринимает корректирующие действия для возвращения работы в установленные регулятором границы уровня безопасности, если произошло отклонение. Прошу заметить, что границы уровня безопасности (например, комплексные индикаторы PI) должны быть установлены регулятором. Где они? В NRC и ROP?
2. Ядерная безопасность определяется как отсутствие ущерба, неоправданного риска и ущерба окружающей среде, вызванные эксплуатацией ядерной установки, включая обращение с ОЯТ и РО. Подчёркиваю: не "безопасность человека и объекта", а ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ (процессы!) "считаются безопасными, если возникающие из-за этого риски считаются приемлемыми". А нормативной базы оценки рисков нет! Поэтому и возникают разнообразные "критерии" уровня защиты, который требует регулятор. Все эти "качественные критерии", а скорее принципы: "никакого необоснованного риска"; "адекватная защита здоровья и безопасности людей"; "ограничение риска с помощью технологий и приемлемых расходах" и др.
3. Определённого уровня безопасности достигает оператор. А не регулятор. Регулятор наблюдает за уровнем безопасности, выносит заключение "об адекватности этого уровня, а затем, если необходимо, принимает соответствующие регулирующие действия".  Для этого регулятором создается "рамочная основа безопасности" из норм и требований. Я полагаю, что именно регулятор должен установить количественные нормы ограничения риска. Установить "шину для связи понятий безопасность - риск". Подскажите, пожалуйста, кто над этим думает в области обеспечения ядерной безопасности? Где "ядерный" аналог ГОСТ Р 51901.1-2002?
А выдачу лицензии всё же должен осуществлять регулятор.
С уважением, Б.В. Сазыкин


[ Ответить на это ]


Re: К дискуссии о государственном регулировании безопасности (Всего: 0)
от Гость на 09/04/2010
я не автор статьи, но всё же отмечу, что Вы трогаете очень философскую тему. Да, конэш, оценка безопасности "с позиций риска" важный метод количественного анализа, это мое банальное высказывание )).
Вопросы:
1. Приелемо ли его "узаконивание" для случая запрокттных аварий? Ответ более чем неоднозначный...
2. Как Вы оцените количество потерянных денег или жертв в результате одного нежелательного события?? В конечном итоге будет необходимо оценить "цену" (с жертвами у нас по-бырому разберутся, 1 труп россиянина стоит от 100тыс до 1млн рублей)? А это целое поле для деятельности...
3. Кто заказчик этого подхода? Я о том, кому этот подход нужен в хорошем смысле? Росатому нужен? Если - да, то пусть пишет письма в правительство, если при этом нужен и надзору, то - пусть совместно с надзором добивается финансирования разработки этого законопроекта. Таковы реалии. Разработка закона стоит не один десяток миллионов рублей... Но это мелочи, как он аукнется...


[
Ответить на это ]






Информационное агентство «ПРоАтом», Санкт-Петербург. Тел.:+7(921)9589004
E-mail: info@proatom.ru, Разрешение на перепечатку.
За содержание публикуемых в журнале информационных и рекламных материалов ответственность несут авторы. Редакция предоставляет возможность высказаться по существу, однако имеет свое представление о проблемах, которое не всегда совпадает с мнением авторов Открытие страницы: 0.10 секунды
Рейтинг@Mail.ru