PRoAtom - Международный режим гражданской ответственности за ядерный ущерб

А.И.Иойрыш, д.ю.н., профессор

Регулирование вопросов ответственности за ядерный ущерб – важный элемент общего международно-правового режима использования атомной энергии в мирных целях и международного сотрудничества в данной области.

Первые шаги по международно-правовому регулированию вопросов ответственности были приняты еще в 1960 году, когда была разработана региональная Парижская конвенция об ответственности перед третьей стороной в области ядерной энергии, объединившая 14 стран ОЭСР (Бельгия, Великобритания, Дания, Финляндия, Франция, Германия, Греция, Италия, Норвегия, Нидерланды, Португалия, Испания, Швеция и Турция). Эта региональная конвенция ставила перед собой цель создания в Западной Европе особого единообразного режима гражданско-правовой ответственности в области ядерной энергии. В Парижской конвенции впервые были разработаны основные принципы, на которых в настоящее время базируются все международные соглашения и большинство национальных законодательных актов в этой области.

Вскоре после принятия Парижской конвенции под эгидой МАГАТЭ была разработана и принята в 1963 году универсальная Венская конвенция, целью которой было установление международно-правовой системы ответственности за ядерный ущерб, базировавшейся на тех же принципах, что и Парижская конвенция. Однако, в отличие от Парижской конвенции, круг участников Венской конвенции более широк, поскольку присоединиться к ней могут все государства-члены ООН или МАГАТЭ, и в плане финансовых требований конвенция содержит более гибкие правила. Конвенцией предусматривается возмещение ущерба ответственным за установку государством в размере до 5 млн долл. США по золотому паритету на 29 апреля 1963 года (35 долл за тройскую унцию чистого золота – на сегодняшний день около 55 млн долл. при любом инциденте. Для этого нужно решение суда государства, где произошел инцидент. Таким образом, присоединение к Конвенции не связано с непосредственными финансовыми расходами. Указанные средства предназначены для удовлетворения требований пострадавших как в государстве инцидента, так и за его пределами. Российские граждане и юридические лица смогут получать соответствующую компенсацию в любом государстве-участнике Конвенции в случае инцидента на его ядерной установке.

В свете положений Федерального закона РФ «Об использовании атомной энергии» от 20 октября 1995 г., предусматривающего полное возмещение убытков и вреда пострадавшим гражданам Российской Федерации и того обстоятельства, что компенсация в соответствии с Конвенцией должна предоставляться как российским, так и иностранным пострадавшим, средства на возмещение ущерба иностранным субъектам права могут быть минимальными. Финансовые расходы, которые могут возникнуть непосредственно на основании Конвенции, представляются незначительными.

Участие России в международном режиме гражданской ответственности за ядерный ущерб позволит развивать полномасштабное международное сотрудничество в данной сфере, что отвечает экономическим, политическим и научным интересам Российской Федерации.

На сегодняшний день Конвенцию ратифицировали более тридцати государств (Парижскую конвенцию – 17). Процесс ратификации Венской конвенции затянулся, и она вступила в силу только в 1977 году (т.е. через 14 лет после ее принятия) после сдачи на хранение пятой ратификационной грамоты. К этому времени участниками Конвенции были следующие страны: Аргентина (1964 г.), Боливия (1968 г.), Египет (1968 г.), Камерун, Куба (1965 г.), Перу, Тринидад и Тобаго (1966 г.) и Филиппины (1965 г.), т.е. государства, не граничившие с Советским Союзом и не имевшие (кроме Аргентины) какой-либо существенной деятельности.

Для нашей страны в это время не стоял вопрос о присоединении к Венской конвенции. Наш подход основывался на том, что действовавшие Парижская и Венская конвенции сами по себе не создавали единой всеобъемлющей международно-правовой системы ответственности. Вопрос об ответственности решается в них в рамках гражданского права и касается ущерба, причиненного отдельным лицам и организациям, тогда как мы исходили из принципа государственной ответственности.

Кроме того, в нашей стране отсутствовало внутреннее законодательство, регулирующее вопросы ответственности за ядерный ущерб с учетом как внутренних, так и международных аспектов этой проблемы (Закон «Об использовании атомной энергии» был принят Государственной Думой только в 1995 году). Без такого законодательства обеспечение выполнения обязательств по участию в Венской конвенции не представлялось возможным.

Чернобыльская авария и связанный с этим обостренный интерес в мире к проблеме ответственности за ядерный ущерб способствовали росту числа участников Венской конвенции (в основном, за счет восточноевропейских стран) и установлению взаимосвязи между Венской и Парижской конвенции. В настоящее время участниками Венской конвенции являются: Аргентина, Боливия, Египет, Камерун, Куба, Нигер, Перу, Тринидад, Тобаго, Филиппины, Югославия, Бразилия, Чили, Хорватия, Венгрия, Литва, Мексика, Польша, Румыния, Словакия, Болгария, Чешская республика, Армения, Эстония, Республика Македония, Марокко и Украина.

Парижская и Венская конвенции были объединены в 1988 году Совместным протоколом, который создает единую систему, базирующуюся на двух конвенциях. Протокол расширяет применение обеих конвенций, обеспечивая защиту пострадавших, проживающих на территории стран, являющихся участницами одной или другой конвенций. Таким образом, создается, по крайней мере, в европейском контексте единый гражданско-правовой режим ответственности за ядерный ущерб, объединяющий 40 стран.

Ряд стран (например, США, Австралия, Канада, Япония), имеющих развитую ядерную деятельность, в силу своего географического положения и по политико-экономическим мотивам не видят необходимости присоединяться ни к Венской, ни к Парижской конвенциям, отдавая предпочтение урегулированию возможных претензий на двусторонней основе. В частности, США считают совершенно недостаточными компенсации за ядерный ущерб по этим конвенциям. Для многих других стран, находящихся в районах мира, где нет значительной ядерной деятельности, вопрос об ответственности за ядерный ущерб сейчас остро еще не стоит.

Россия подписала Венскую конвенцию в 1996 году, но до 2005 года не ратифицировала ее, т.е. оставалась незащищенной от возможного ядерного инцидента в других странах. Россия не гарантировала и им возмещение возможного ядерного ущерба в случае инцидента у своего ядерного оператора.

Это вызывало настороженность наших партнеров, сдерживало международное сотрудничество в ядерной области, приводило к необходимости решать этот вопрос в каждом отдельном случае заново. Например, соглашение о Совместном уменьшении угрозы с США 1992 года. В нем крайне невыгодные условия по гражданской ответственности для России.

На пленарном заседании Госдумы РФ 2 марта 2005 г. Госдума ратифицировала Венскую конвенцию о гражданской ответственности за ядерный ущерб 344 голосами против 45.

Каждое государство само определяет предел ответственности оператора (эксплуатирующей организации) ядерной установки при том лишь условии, что он не может быть ниже установленного минимального размера (около 55 млн долл. США). Участие в Венской конвенции является для государства относительно «недорогим» по сравнению с Парижской, где общий предел ответственности составляет 250 млн долл. США.

Что касается абсолютной ответственности оператора за ядерный инцидент, то это – один из основных принципов концепции ответственности за ядерный ущерб, установившийся как в национальных правовых системах, так и международном праве, позволяющий упростить и ускорить процесс получения компенсации пострадавшими от ядерного инцидента.

Возможными источниками покрытия ядерного ущерба могут быть собственные средства операторов, финансовые гарантии государства, специально созданные фонды, либо страховое возмещение.

У операторов нет достаточных собственных средств для покрытия ущерба в таких объемах. Поэтому в этом случае возможно обращение претензий к собственнику – государству. Государственные гарантии или создание специальных фондов означают значительные траты госбюджетных средств или их замораживание для этих целей. Остается страхование. Оно не потребует расходования средств государственного бюджета.

Страхование гражданской ответственности потребует определенных затрат ядерных операторов. Сегодня для получения лицензии на деятельность в ядерной области требуется предъявить лицензирующему органу страховку гражданской ответственности. Ее размер определен Исполнительным Комитетом Российского ядерного страхового пула. Ратификация Венской конвенции позволила установить этот предел законодательно. Это приведет к увеличению реально оплачиваемых страховых премий для основной массы ядерных операторов в 2–3 раза.

Но эти суммы пренебрежимо малы по сравнению с размером возможного ядерного ущерба и даже по сравнению с годовой валовой выручкой предприятий – ядерных операторов. Например, для концерна «Росэнергоатом», эксплуатирующего все АЭС России, эта сумма составит 0,18% от валовой выручки, для Сибирского химического комбината – 0,07%, для горнохимического комбината – 0,35%, для научных центров – 0,4%. То есть вышеназванные суммы вполне реальны для ядерных операторов и не потребуют дополнительных средств из государственного бюджета.

Исключением являются 5 федеральных учреждений, финансируемых из госбюджета. На обеспечение страхования их ядерных установок потребуется ежегодно 8–10 миллионов рублей.

Для того чтобы в соответствии с Венской конвенцией был установлен верхний предел гражданской ответственности (не ниже 60 миллионов долларов), необходимо, в соответствии с ее статьей 5, зафиксировать это нормативно-правовым актом государства.

Интересно проанализировать мировую практику возмещения ущерба. В качестве примера можно привести возмещение ущерба, причиненного аварией без трансграничных последствий на АЭС «Три-Майл Айленд» в США, который складывался из следующего:

1) 1,3 млн долл. США – покрытие расходов по эвакуации 3170 семей, из них 92 400 долл. составили потерю заработка 636 человек;

2) 20 млн долл. – возмещение экономического ущерба населению, проживающему в радиусе 40 км от АЭС;

3) выплаты органам власти и управления за перерыв в их деятельности.

Кроме того, поступили многочисленные обращения о возмещении ущерба здоровью, связанного не с радиационным воздействием, а с паникой, возникшей в связи с аварией – стрессы, сердечные заболевания и т.п. В феврале 1985 года было достигнуто соглашение оператора с 280 истцами о повышении предела возмещения до 4 млн долл.

Советский Союз не предоставлял никаких компенсаций за трансграничный ущерб, причиненный Чернобыльской аварией. В журнале «Нуклеоникс уик» от 20 сентября 1994 года сообщалось, что государственные органы семи западноевропейских стран выплатили населению своих стран, пострадавшему от аварии на Чернобыльской АЭС, компенсации на общую сумму 1,2 млрд долл. США (Австрия – 97 млн, ФРГ – 227 млн, Италия – 330 млн, Нидерланды – 480 млн, Норвегия – 24 млн, Англия – 6,6 млн, Швеция – 35 млн).

Журнал «Атомная стратегия» № 17, июнь 2005 г.