Согласно упомянутому Федеральному закону:
«Коррупциогенными факторами являются положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции».
Вначале разработкой методик расчета ДС и ПДВ в основном занималась ведущая в данной области организация - НПО «Тайфун» с привлечением других профильных организаций, а с 2011 года в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 15 февраля 2011 г. № 78 эта работа была передана Ростехнадзору. Абсурдность постановления не вызывает сомненья, т.к. Ростехнадзор никогда не занимался расчетами распространения радионуклидов в окружающей среде и расчетами облучения населения, связанными с загрязнением окружающей среды. Впрочем, и различие в том, что для сброса используется термин «допустимый», а для выброса «предельно допустимый» связано с разными постановлениями Правительства: «
левая рука не знает, что творит правая». Когда разработкой методик занимался НПО «Тайфун» основным недостатком проектов этих документов было непреодолимое желание разработчиков вставить в практические методики свои научные достижения. Эти достижения были абсолютно не нужны, т.к. практически не влияли на результат, но многократно усложняли расчеты. Т.е. разработчики реализовали честолюбивое желание воплотить свои разработки в «весомом, грубом, зримом», но еще больше меркантильное желание – сделать так, чтобы кроме самих разработчиков никто бы не смог проводить расчеты ДС и ПДВ, т.е. вставить в методики «положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции».
Коррупциогенность методик заметно увеличилась после того, как их начал разрабатывать Ростехнадзор, который, в отличие от НПО «Тайфун», является надзорным органом, т.е. правоприменителем методик. Разработка методик расчета ДС и ПДВ проводится Научно-техническим центром по ядерной и радиационной безопасности (НТЦ ЯРБ). Методики разрабатываются в тесном сотрудничестве с Минприроды, которое является также надзорным органом. В России надзорные органы в принципе не могут быть не коррумпированными. Например, про коррупцию в Минприроды вплоть до министра написано в [1], а в [2] написано, что до 70% сотрудников Ростехнадзора увольняют за коррупцию. Впрочем, в данной статье не предполагается, что разработчики методик сами принимают участие в коррупции.
В настоящее время разработаны и утверждены документы для расчета ПДВ: «Методика разработки и установления нормативов предельно допустимых выбросов радиоактивных веществ в атмосферный воздух» и «Методические рекомендации по расчет нормативов предельно допустимых выбросов радиоактивных веществ из организованных источников в атмосферный воздух для организаций Госкорпорации «Росатом». По расчету ДС подготовлен проект «Методики разработки нормативов допустимых сбросов радиоактивных веществ в водные объекты для водопользователей», который рассматривается в данной статье.
В пункте 7 проекта Методики расчета ДС написано: «Нормативы ДС устанавливаются для всех источников сбросов, сброс радионуклидов из которых создает (без учета рассеивания) индивидуальную годовую эффективную дозу облучения населения, превышающую 10 мкЗв...». Абсурд этого требования заключается в том, что питьевое потребление практически любой воды дает дозу больше 10 мкЗв/год, т.к. в этой воде не могут не содержаться природные и искусственные радионуклиды. Таким образом, практически все предприятия, осуществляющие сбросы, должны устанавливать норматив ДС по радиационному фактору, т.е. имеем «положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции».
Этот абсурд, возможно, является результатом единообразия подходов расчета ДС и ПДВ, даже используется одни термин «рассеяние», хотя для воды более уместно употреблять слово «разбавление». В упомянутых выше «Методических рекомендациях…» по расчету ПДВ пункт 3.2.3 записан следующим образом:
«ПДВ устанавливаются для конкретного стационарного источника выбросов радионуклидов в атмосферный воздух… для всех выбрасываемых организацией радионуклидов, входящих в перечень, установленный приказом Минприроды России от 31.12.2010 № 579 с изменениями, внесенными приказом Минприроды России от 18.07.2013 № 249». В приказе от 18.07.2013 № 249 имеется следующий опус:
«При этом в отношении источников выбросов радиоактивных веществ государственному учету и нормированию подлежат только такие источники, суммарный выброс которых создает без учета рассеивания индивидуальную годовую эффективную дозу более 10 мкЗв».
Если при потреблении воды возможная доза облучения обычно превышает 10 мкЗв/год примерно в несколько раз в основном за счет природных радионуклидов (в очень редких случаях доза может быть меньше 10 мкЗв/год), то при вдыхании не рассеянного воздуха доза может превышать 10 мкЗв/год в десятки и сотни раз. Дело в том, что доза облучения от дочерних продуктов распада радона (ДПР) в жилых и производственных зданиях составляет примерно 2 мЗв/год, что в 200 раз больше дозы при которой нужно устанавливать ПДВ. ДПР входят в перечень радиоизотопов, установленный приказом Минприроды России от 31.12.2010 № 579.
Глупость требований Минприроды и Ростехнадзора по установлению ПДВ не имеет границ, получается, что нужно устанавливать ПДВ для каждого открытого окна и форточки!!!
Таким образом, можно заключить о коррупциогенности методик Ростехнадзора при требовании установления ДС и ПДВ по радиационному фактору при превышении дозы 10 мкЗв/год от не рассеянного воздуха и от не разбавленной воды. Даже если авторы методик введут требование о том, чтобы учитывались только радионуклиды, связанные с предприятиями, все равно рассматриваемое требование можно считать коррупциогенным фактором. Эта коррупциогенность также является результатом некомпетентности Ростехнадзора и Минприроды в вопросах радиационной гигиены. Установление критериев, по которым предприятия должны устанавливать норматив ДС является прерогативой Госсанэпиднадзора, а не Минприроды и Ростехнадзора.
В пункте 10 проекта Методики установлены 4 критерия для расчета ДС: непревышение квоты дозы, установленной для предприятия; непревышение активности использующейся для питья воды в водоеме пределов для питьевой воды; непревышение активности сбросной воды 10% от активности жидких радиоактивных отходов (ЖРО), непревышение активности донных отложений активности для материалов ограниченного использования. В этом пункте усматривается сразу 3 коррупциогенных фактора.
Первый фактор вытекает из Федерального закона от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ, где указано, что одним из 5-ти основных принципов организации антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов является оценка нормативного правового акта во взаимосвязи с другими нормативными правовыми актами. Методику можно сравнить с Основными санитарными правилами обеспечения радиационной безопасности (ОСПОРБ-99/2010), где в пункте 3.3.5 указано, что расчет допустимых годовых выбросов и сбросов радиационных объектов должен проводиться исходя из требования, чтобы эффективная доза для населения не превышала установленного допустимого уровня от предела дозы, т.е. квоты дозы. Больше никаких критериев для установления ДС и ПДВ в ОСПОРБ-99/2010 нет. Таким образом, только первый критерий Методики расчета ДС соответствует ОСОРБ-99/2010, остальные критерии можно рассматривать, как «…положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции».
Требование Методики, чтобы выполнялось непревышение активности использующейся для питья воды в водоеме пределов для питьевой воды в настоящее время нельзя назвать коррупциогенным фактором. Дело в том, что не для всех предприятий имеются квоты дозы, существует мнемоническое правило, что если квота дозы не установлена, она принимается равной 30% от предела дозы, т.е. 0,3 мЗв/год. Но квота дозы при потреблении питьевой воды согласно НРБ-99/2009 установлена равной 0,1 мЗв/год, что соответствует активности, равной уровню вмешательства (УВ). Можно сделать вывод, что критерий непревышения УВ является следствием санитарно-гигиенической недоработки, Госсанэпиднадзор должен установить порядок определения квоты дозы от сбросов, тогда рассматриваемый критерий будет просто не нужен.
Гораздо серьезнее дело обстоит с остальными двумя критериями. Второй фактор коррупциогенности пункта 10 проекта Методики связан с установлением предела для активности сбросной воды, равным 10% от активности ЖРО. По этому поводу имеется целая предыстория, связанная с тем, что отечественными документами запрещен сброс ЖРО в поверхностные воды. Согласно действовавшего до 2010 г. ОСПОРБ-99 к ЖРО относились жидкости с активностью больше 10УВ, что иногда приводило как к курьезам, так и к серьезным последствиям. К курьезам относят запрет на слив сыворотки из-под молока в Брянской области, т.к. содержание цезия-137 в ней превышало 10УВ, к серьезным последствиям то, что на некоторых АЭС активность трития в дебалансных водах превышала 10УВ, хотя возможное облучение населения от сброса такой воды было много меньше незначимой дозы 10 мкЗв/год.
В 2010 г. проблему попытался очень неуклюже решить питерский НИИ радиационной гигиены (НИИРГ), приравняв активность ЖРО и твердых РАО (ТРО) в новой версии ОСПОРБ, это привело к увеличению активности ЖРО до несколько порядков, что является недопустимым. О недопустимости заявило Минприроды совместно с НТЦ ЯРБ, по этому поводу было заседание Российской научной комиссии по радиационной защите, было множество других заседаний и согласований, в т.ч. на уровне Правительства РФ. Дело тянулось более 2-х лет, пока не было утверждено Постановление Правительства РФ № 1069 от 19.10.2012 о классификации РАО. В этом Постановлении для большинства радионуклидов предел отнесения жидкостей к ЖРО стал равным 100УВ, для трития предел для ЖРО (10УВ) равнялся 7,6.104 Бк/кг, в Постановлении предел установлен 106 Бк/кг.
В связи с рассматриваемым фактором коррупциогенности Методики можно выдвинуть предположение, что из-за увеличения предела отнесения жидкостей к ЖРО некоторые товарищи из Минприроды и/или Ростехнадзора стали терпеть убыток при согласовании сбросов АЭС там, где активность трития превышала активность ЖРО. Возможно, аналогичная ситуация имеет место не только на АЭС, но и на других предприятиях. Этим можно объяснить непоколебимое упорство авторов Методики расчета ДС установить предел активности для сбросной воды, равный 10% от активности ЖРО. Если раньше предел активности трития в сбросной воде был 7,6.104 Бк/кг, сейчас равен 106 Бк/кг, то с утверждением Методики будет 105 Бк/кг, т.е. практически возвратится к прежнему пределу.
Пустой демагогией являются уверения авторов Методики, что несуразное ограничение активности сбросной воды является заботой об охране окружающей среды и о защите населения, а предел активности 10УВ хорошо себя зарекомендовал в прежние годы. Выше было указано, что согласно Закону от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ необходимо проводить оценку нормативного правового акта во взаимосвязи с другими нормативными правовыми актами. По этому поводу можно заключить, что Методика коренным образом (в 10 раз) противоречит документам значительно более высокого уровня: ОСПОРБ-99/2010 и Водному кодексу, запрещающим сброс ЖРО в поверхностные водоемы, но не жидкостей с активностью, превышающей 10% от активности ЖРО. Не вызывает никакого сомнения, что ограничение активности сбросной воды содержит очень
«… трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции».
Можно предположить, что предел активности 10% от активности ЖРО для сточных вод был взят по аналогии с «Методикой разработки нормативов допустимых сбросов веществ и микроорганизмов в водные объекты для водопользователей» утвержденной в Минприроды в 2007 г. для нерадиоактивных сбросов. В этой Методике в пункте 8 запрещалось сбрасывать сточные воды с превышением ПДК в пределах населенных пунктов, что приводило к полному абсурду, предприятия просто выли от беспредела Минприроды. Возможно, что антикоррупционные разоблачения Минприроды привели к тому, что в 2014 г. в пункт 8 Методики было внесено изменение, теперь превышение ПДК запрещается не в самих сточных водах, а в местах их сброса.
Третий фактор коррупциогенности пункта 10 проекта Методики связан с установлением предела активности для загрязнения донных отложений, равному нижнему пределу активности искусственных радионуклидов для материалов ограниченного использования, приведенному в приложении 3 ОСПОРБ-99/2010. Для природных радионуклидов авторы Методики используют пределы, рекомендованные МАГАТЭ: 10000 Бк/кг для калия-40 и 1000 Бк/кг для радионуклидов уранового и ториевого ряда. Более последовательным было бы использовать отечественный документ, дело в том, что в пункте 5.2.9 ОСПОРБ-99/2010 приведен верхний предел 1500 Бк/кг эффективной активности природных радионуклидов для выведения отходов из-под радиационного контроля.
Критерий по загрязнению донных отложений при установлении ДС обычно не используется, только авторы старой методики расчета ДС для АЭС по личной инициативе ввели предел загрязнения донных отложений, равный активности ТРО. Практика использования этого критерия показала, что лучше было бы его использовать не как предел, а как контрольный уровень. Авторы рассматриваемой Методики, скорее всего по инициативе Минприроды, довели до абсурда ограничение загрязнения донных отложений, дело в том, что в приложении 3 ОСПОРБ-99/2010 активности радионуклидов имеют очень малые величины. Например, для цезия-137 эта величина равна 100 Бк/кг, такую активность иногда имеют грунты и донные отложения из-за глобальных выпадений, эта фоновая активность никак не связана с деятельностью предприятий, т.е. опять имеем
«…положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции».
Пределы активности для природных радионуклидов в рекомендациях МАГАТЭ и в ОСПОРБ-99/2010 имеют величину в 30 – 50 раз выше фоновой, в [3] было показано, что пределы активности рекомендаций МАГАТЭ и ОСПОРБ-99/2010 можно отнести к коррупциогенному фактору устанавливающему «
для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил». Предел эффективной активности 1500 Бк/кг природных радионуклидов был введен в ОСПОРБ-99/2010 по инициативе НИИРГ, можно предположить, что МАГАТЭ и НИИРГ установили «
необоснованно широкие пределы усмотрения» для предприятий нефтегазового комплекса.
Для рассматриваемого проекта Методики пределы активности природных радионуклидов коррупциогенными факторами назвать нельзя. Возможно, пытаясь смягчить очень жесткие требования Минприроды к активности донных отложений для искусственных радионуклидов, сотрудники НТЦ ЯРБ решили учитывать переход радионуклидов из воды в донные отложения в течение только одного года. Но это не более, чем «мертвому припарки», дело в том, что загрязнение донных отложений, как правило, происходит в местах сбросов из-за разовых поступлений, связанных с аварийными или иными разовыми сбросами загрязненной воды.
В пункте 13 проекта Методики установлен предел активности воды в месте возможного водопользования р. Течи, равный 10% от нижнего предела активности ЖРО, т.е. 10УВ для большинства радионуклидов. Это является нарушением нормативного законодательства, т.к. доза облучения населения при такой активности воды может превышать 1 мЗв/год. Вводить какие-либо специальные послабления для р. Течи, нарушающие нормы, в Методике не правомочно, это должно быть сделано в документе более высокого уровня, этот документ должен установить и, главное, обеспечить ограничение водопользования для р. Течи. Пункт 13 означает, что в Методике делается попытка протащить решение, нарушающее действующие нормы радиационной безопасности, т.е. имеет место коррупциогенный фактор
«устанавливающий для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил».
Авторы проекта Методики ссылаются на постановление Совета министров СССР за 1954 год об ограничении водопользования для реки Течи, но согласно тогдашним постановлениям Партии и Правительства мы бы уже 30 с лишним лет жили бы при коммунизме. Были и другие постановления, которые, естественно, нарушались и нарушаются. В конце 2003 г. - начале 2004 г. руководители Госатомнадзора, Госсанэпиднадзора, Минатома и Минприроды подписали
т.н. «решение четырех» о прекращении радиоактивных сбросов в Теченский каскад водоемов (ТКВ) к 2010 году. До этого срока ИБРАЭ РАН предложил установить величину ДС, при которой активность стронция-90 в районе с. Муслюмово была бы меньше 10УВ. Но к 2010 г. «решение четырех» не было выполнено, тогда в 2010 г. был разработан проект «Временной методики расчета нормативов допустимых сбросов (поступления) радиоактивных веществ в р. Теча», где также рассматривалось непревышение 10УВ. Коренное и принципиальное отличие этих предложений от проекта рассматриваемой Методики состоит в том, что предлагались только временные послабления для Течи, стимулируя тем самым ПО «Маяк» к прекращению радиоактивных сбросов в ТКВ. Рассматриваемая Методика позволяет, а тем самым и поощряет, проводить преступные сбросы ПО «Маяк» бесконечно долго.
В пункте 25 для расчета фактора разбавления для реки предлагается использовать формулу, которая представляет собой решение уравнения диффузии, полученное в виде бесконечного ряда. Во всех существующих в мире методиках расчета ДС разложение в ряд, или иные методы учета турбулентной диффузии, используются только для определения фактора разбавления вблизи от места сброса. Вдали от точки сброса во всех методиках фактор разбавления полагается равным обратной величине от расхода реки, при этом указывается, на каком расстоянии от места сброса диффузией можно пренебречь. Если расход реки сопоставим с расходом источника сброса, то учитывается сумма расходов.
В рассматриваемой Методике вообще нет возможности принимать фактор разбавления равным величине, обратной расходу на больших расстояниях. Это явно сделано для максимального усложнения расчетов, т.е. опять имеем
«…положение, содержащее неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции». Например, из хвостохранилищ сброс иногда происходит в виде ручейка, в котором расход увеличивается по мере удаления от хвостохранилищ, т.е. точки сброса как таковой нет. Надо быть полным идиотом, чтобы рассчитывать фактор разбавления для этого ручейка в виде суммы бесконечного ряда.
Пункт 26, в проекте Методики для расчета фактора разбавления однородного водоема не учитывается накопление радионуклидов в донных отложениях. Если проточность водоема отсутствует, то основная активность сорбирующих радионуклидов депонируется в донных отложениях, а не в воде. Если не учитывать накопление сорбирующихся радионуклидов в донных отложениях ошибка может превысить порядок величины. Например, для сброса воды на АЭС сейчас используют замкнутые непроточные водоемы-охладители, величина ДС для цезия-137, рассчитанная по Методике будет минимум в 10 раз меньше, чем расчет с учетом накопления этого радионуклида в донных отложениях, т.е. опять имеем
«…положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции».
Выводы
1. При рассмотрении проекта Методики расчета допустимых сбросов на соответствие Федеральному закону от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ было обнаружено, что проект содержит 6
коррупциогенных факторов, подпадающих под «
положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции»:
- записано требование разработки предприятиями норматива ДС по радиационному фактору при превышении дозы 10 мкЗв/год от не разбавленной воды;
- в нарушение ОСПОРБ-99/2010 использованы дополнительные критерии для расчета ДС, кроме квоты эффективной дозы;
- в нарушение ОСПОРБ-99/2010 и Водного кодекса незаконно установлен предел для активности сбросной воды, равный 10% от активности ЖРО (пожалуй, самый одиозный коррупциогенный фактор);
- установлен очень низкий (практически фоновый) предел активности искусственных радионуклидов для донных отложений;
- отсутствует возможность использования фактора разбавления в реке, равного обратной величине от ее расхода, что значительно усложняет расчеты ДС;
- при расчете фактора разбавления для замкнутого непроточного водоема не учитывается накопление радионуклидов в донных отложениях, что может приводить к уменьшению ДС более, чем в 10 раз.
2. В Методике имеется коррупциогенный фактор,
«устанавливающий для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил». К этому фактору относится установление ДС для реки Течи из условия непревышения активности радионуклидов в районе с. Муслюмово, равной 10% от активности ЖРО на бесконечно длинный срок. Что является нарушением норм радиационной безопасности, должно привести к ухудшению радиационно-гигиенической обстановки в данном районе и будет способствовать преступной практике радиоактивных сбросов на ПО «Маяк» в ТКВ на многие годы.
3. Обзор проекта Методики расчета ДС показал недостаточную компетентность разработчиков в вопросах гидрологии и радиационной гигиены. В статье сделан вывод о необходимости привлечения Госсанэпиднадзора для установления квот дозы на сбросы, для разработки правила установления предприятиями норматива ДС по радиационному фактору, а также по другим вопросам.
4. Аналогичную статью можно было бы написать для методики расчета ПДВ, для которой характерна неоправданно значительная усложненность. Например, для расчета ПДВ нерадиоактивных выбросов в стране используется «Методика расчета концентраций в атмосферном воздухе вредных веществ, содержащихся в выбросах предприятий - ОНД-86». В Интернете цены расчета ПДВ по этой Методике начинаются примерно с 5000 рублей, реально цены со всеми согласованиями достигают до первых сотен тысяч рублей. Расчет ПДВ радиоактивных выбросов проводится на конкурсной основе, при этом фигурируют цены порядка миллиона рублей только на расчет ПДВ (без согласования), т.е. в десятки и даже сотни раз больше, чем цены расчетов по ОНД-86. Это наглядно свидетельствует о коррупциогенной усложненности методик расчета ПДВ и ДС, разработанных и разрабатываемых Ростехнадзором совместно с Минприроды.
5. Согласно статье 5 Федерального закона от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ:
«Институты гражданского общества и граждане могут в порядке, предусмотренном нормативными правовыми актами Российской Федерации, за счет собственных средств проводить независимую антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов)…. Заключение по результатам независимой антикоррупционной экспертизы носит рекомендательный характер и подлежит обязательному рассмотрению органом, организацией или должностным лицом, которым оно направлено, в тридцатидневный срок со дня его получения». После утверждения Методики расчета ДС, возможно, придется воспользоваться правом, предоставленным этим Законом.
Б.Е.Серебряков, к.ф.-м.н.