К упорядочению нормативной базы использования атомной энергии идём на ощупь?
Дата: 17/02/2011
Тема: Нормы и право


О.М.Ковалевич, доктор технических наук, профессор  

Вопрос не риторический для тех, кому важны результаты процессов кардинального усовершенствования нормативной базы в сфере использования атомной энергии.  В последние годы ответ относительно состояния нормативной базы можно было ожидать в широком  диапазоне – от «очень плохо» до «нормально, под контролем». Не будем ставить свою метку на этой шкале, но проявляющаяся озабоченность Ростехнадзора, Росстандарта  и других федеральных органов, Госкорпорации «Росатом», производителей оборудования и поставщиков услуг для атомной отрасли, а также обеспокоенной  общественности говорит о том, что проблемы есть. 


Под нормативной базой (НБ) будем понимать нормативно-правовую базу (НПБ) в принятом юридическом толковании (Законы, Постановления Правительства, обязательные решения органов государственной власти) и нормативно- технические документы, разрабатываемые для конкретизации НПБ. В число участников процесса формирования НБ, кроме Ростехнадзора и Госкорпорации «Росатом» как основных в данной проблеме, входят другие органы государственной власти в соответствии со своими функциями и соответствующими полномочиями  в формировании НБ (Росстандарт, МЧС, Минздрав (ФМБА) и др.), а также объединения промышленности (концерны), разрабатывающие необходимые стандарты.                        

НБ, необходимая для достижения поставленной цели – устанавливать приемлемые   обществом и международным сообществом требования безопасного использования атомной энергии в мирных целях, представляет собой многоуровневую комплексную систему (в дальнейшем, система НБ) нормативных документов разного уровня и разных направленностей. Если переводить это на математический язык,  то такая система есть функционал от множества переменных, часть которых или все находятся в зависимости друг от друга. Невозможно достигнуть оптимальным способом поставленной цели без учёта этих зависимостей. Данное замечание сделано для осознания необходимости привлечения математического аппарата  при формировании сложных комплексных систем.                                                                                            

Действующая сейчас система НБ в области использования атомной энергии формируется,  с точки зрения соотношения подчинённости документов между собой, на основе построения  иерархических пирамид для отдельных направлений (ядерная и радиационная безопасность, защита  от ионизирующего излучения, борьба с чрезвычайными ситуациями и др.). Иерархические пирамиды отдельных направлений построены по принципу: Закон, Постановление Правительства, решения органов государственной власти, стандарты отрасли и предприятий.                             

Относительно цели,  ради достижения которой создаётся НБ. С начала использования атомной энергии в мирных целях и по настоящее время в качестве цели, ради достижения которой создаётся НБ, декларируется  обеспечение безопасности  объектов использования атомной энергии для персонала, населения и окружающей среды. Остаётся открытым вопрос, насколько существующая система удовлетворяет поставленным задачам и насколько достаточно эффективны результаты ее функционирования. Введение в рассмотрение концепции риска снимает концепцию абсолютной безопасности и связывает усилия, необходимые для достижения приемлемого уровня безопасности,  с поиском оптимального сочетания затрат на безопасность  и повышением уровня жизни населения. Несмотря на значительные затраты в освоении вероятностного анализа безопасности,  как необходимого элемента реализации концепции риска,  сегодня нельзя отметить,  что существующая НБ заметно трансформировалась в данном направлении. Имеются не обязательные рекомендации методического характера по оценке риска для различного вида объектов атомной энергии. Требуется  не превышение вероятности тяжёлых аварий определённых значений, что больше рассматривается как демонстрация заложенных запасов в обеспечении безопасности, а не как определяющий фактор при проектировании.                                           

Затронем вопрос о процедуре подготовки нормативных документов любого вида, входящих в систему НБ. Всё поле документов рассматриваемой системы (условно в виде некоторого квадрата) можно разделить вертикальными линиями, когда каждый образовавшийся столбец определит поле деятельности соответствующего участника разработки НБ (т.е. соответствующую направленность или ведомство). Затем каждый столбец делится горизонтальными линиями, образующими иерархическую структуру части НБ для каждого участника. Образовавшиеся элементы и есть  те многочисленные переменные, о  которых говорилось выше при упоминании  математической аналогии. Как в сложившейся практике учитывается возможное взаимодействие каждого элемента (документа) с другими? Если нормативными указаниями не определён список исполнителей (что бывает сравнительно редко), разработчик документа по своему усмотрению или по усмотрению руководства выбирает кому (какому другому элементу) посылать на отзыв документ или привлекать его к созданию документа. Привлечение других организаций часто преднамеренно сдерживается из-за нежелания делиться выделенными на разработку документа средствами. Указанные негативные моменты процедуры разработки, относящиеся в той или иной степени к документам разного уровня, вносят свой вклад в проблемы НБ. Система  строится не на основе общей продуманной технологии, а на основе субъективных взглядов отдельных лиц и организаций. Как результат – противоречивость, избыточность и недостаточность содержания документов. Имеются сведения [6], что  разработан метод формирования комплексов нормативных документов, включающий технологию концептуального проектирования и механизм формирования крупных комплексов взаимосвязанных нормативных документов, основанный на применении  компьютерных кодов. Было бы целесообразным апробировать его  при усовершенствовании  НБ использования атомной энергии.                                                             

Рассмотрим другие факторы,  создающие проблемы для НБ.   

В первую очередь это принятие Федерального закона «О техническом регулировании». Автор не скрывал своё негативное отношение к данному закону с момента его опубликования из-за принципиальной некорректности приравнивания «продукции» и «производства» в едином подходе к декларируемым требованиям[1].  Необоснованное  его распространение на обеспечение безопасности опасных производств, в том числе на использование атомной энергии, внесло заметное возмущение в построение нормативной базы опасных отраслей промышленности.  Последующие введенные особенности применения данного закона в отношении  атомной отрасли не сняли последствий от его действия на НБ  и в настоящее время. Наличие на объектах использования атомной энергии оборудования и услуг, не подпадающих под действие правил и норм по ядерной и радиационной безопасности  и необходимость технического регулирования  этих видов деятельности, вынуждает  иметь на объектах использования атомной энергии  две системы контроля: Ростехнадзора и Госкорпорации «Росатом», принявшей на себя функции полномочного органа технического регулирования.  Разрабатываемая Росстандартом (ранее Ростехрегулированием) система технического регулирования (сертификация, соответствие, аккредитация и т.п.) сталкивается на объекте использования атомной энергии с системой регулирования ядерной и радиационной безопасности.    Ситуация усложняется тем, что Ростехнадзор контролирует и то, и другое. Этот факт вносит дополнительные сложности в разработку НБ.                                                                                                        

Несовершенство Федерального закона «О техническом регулировании» проявилось не только в не свойственных ему областях, но и в  сфере продукций и услуг общего применения при разработке соответствующих технических регламентов. Принципиальные ошибки в концептуальной сущности данного закона, огромные затраченные деньги и трудности в реализации ограниченного числа уже выпущенных технических регламентов вызвали  шквал критических замечаний со всех сторон: депутатов Госдумы [4], активного борца с Законом М.Гельмана [3],  других авторов в виде критических статей [2-4] c характерными заголовками.  В [5] отражены  несколько десятков статей, содержащих критику этого закон с разных позиций. Данные факты подчёркивают трудности   внедрения в действующую и обновляемую  НБ положений  этого закона.  Неизвестно, как будут развиваться дальнейшие события при распространении  действия Закона в отношении продукции и услуг общего применения,  но при регулировании  ядерной и радиационной безопасности  целесообразно  более детально  очертить  особенности его применения в этой области. Целесообразно ориентироваться  на ранее созданную  и нуждающуюся в усовершенствовании НБ атомной отрасли и сопутствующих отраслей.                                                              

Принятие Федерального закона №294-ФЗ, нацеленного на защиту предприятий среднего и малого бизнеса от коррупции, ослабили позиции регулирования ядерной и радиационной безопасности в части  постоянного мониторинга деятельности по  обеспечению безопасности на объектах использования атомной энергии и принятию оперативных мер по ликвидации выявляемых нарушений и смягчению их последствий. Ростехнадзор в этой ситуации оказался в двойственном положении – одна область его деятельности (ядерная и радиационная безопасность) испытывает значительные проблемы из-за действия Федерального закона №294-ФЗ, другая (общепромышленная безопасность), похоже, испытывает меньшие трудности. Но такие особо опасные объекты, как гидроэлектростанции, химические заводы и некоторые другие, должны быть  по степени опасности приравнены к объектам использования атомной энергии и к ним также необходим особый подход. Эти обстоятельства необходимо учитывать при создании нормативной базы, касающейся обеспечению безопасности всей техногенной сферы.                                         

Перечисленные проблемы  создают атмосферу  неудовлетворённости существующей НБ,  причём на разных уровнях – от НПБ до нормативно- технических  документов. С проблемой упорядочения НПБ вероятно связаны возникшие проработки проекта нового федерального закона «О государственном регулировании ядерной и радиационной безопасности».                                  

На естественно возникающий вопрос – что же делать сейчас и далее ? – пока можно однозначно ответить, что быстрых решений здесь быть не может. Слишком много заинтересованных участников и многогранна и консервативна сложившаяся система разработки, применения и усовершенствования НБ отрасли. Необходима целенаправленная постоянная работа, в первую очередь по созданию концепции  формирования усовершенствованной системы НБ в области использования атомной энергии.  Выдвигаемые различные точечные предложения по упорядочению отдельных частей системы ( технические регламенты, своды правил, стандарты и др.)  возможно внесут положительные моменты в эти части, но, отражая узкие ведомственные и групповые интересы, в то же время могут усугубить состояние всей системы НБ, поскольку не будут связаны общей концепцией и стратегией. Ситуация может быть схожа с действиями человека, ищущего на ощупь выход в тёмной комнате.                                                          

 Для осуществления эффективных практических шагов представляется необходимым создание специального межведомственного органа, способного взять на себя заботу о формировании нормативной базы использования атомной энергии. Необходимо отметить, что этот орган должен быть создан для работы на постоянной основе.   Разовые поручения группе лиц или каким-либо организациям вряд ли принесут положительные  результаты. Обновлённая НБ не может быть неким застывшим образованием, а должна будет трансформироваться в соответствии с меняющимися условиями. Главной задачей такого органа должно стать создание концепции НБ в области использования атомной энергии, разработка необходимых изменений в действующие  законодательные акты, разработка  программы модернизации НБ и управление её реализацией ,  отслеживание выполнения положений концепции при разработке нормативных документов разного  направления и разного уровня. Необходимым условием функционирования такого органа должно стать использование современных технологий обработки нормативных текстов с помощью вычислительной техники. Побочной, если не равнозначной, функцией такого органа должно стать формирование и поддержание фонда   нормативных документов, способного обеспечивать запросы отечественных и зарубежных потребителей.                                     

 В качестве первого шага на пути создания межведомственного органа вероятно будет образование небольшой группы компетентных специалистов для выработки положения о таком органе.                                                                                                                           

Литература                                                                                                                                     

  1. О.М.Ковалевич. А король-то голый!  Ядерная и радиационная безопасность, 4(41),2006.                                                                                                            
  2. М. Бесхмельницын, аудитор Счётной палаты РФ.  К чему ведёт неработающий Закон «О техническом регулировании»?                                                                                          
  3. М. Гельман. Коллективный поп Гапон во главе лжереформы технического регулирования. АПН, 26.01.11.                                                                                                          
  4. Федеральный закон «О техническом регулировании» опасен для страны.  Открытое письмо депутатов Госдумы и академиков РАН руководителям страны.  Промышленные ведомости  №9, специальный выпуск, сентябрь 2006.                                                                       
  5. Почему провалилась реформа технического регулирования?  Сборник из 40-ка статей по теме технического регулирования, изд.« Промышленные ведомости», 2010.   
  6. Метод формирования комплексов нормативных документов. Аналитический центр «Концепт».                                                        







Это статья PRoAtom
http://www.proatom.ru

URL этой статьи:
http://www.proatom.ru/modules.php?name=News&file=article&sid=2834